INAIL
Circolare n. 29 del 24 aprile 1991
Studio in tema di nozione di malattia professionale. Relazione della Commissione di esperti. Delibera del Consiglio di Amministrazione
n. 12/1991.
Nell'ambito delle linee programmatiche per la
gestione del sistema di tutela delle malattie professionali, approvate dal
Consiglio di Amministrazione con delibera n. 76 del 24
maggio 1989, è stato affidato ad una Commissione di esperti (istituita con
delibera del Comitato esecutivo n. 442/1989) l'incarico di approfondire le
tematiche collegate alla nozione di malattia professionale alla luce della
sentenza della Corte Costituzionale n. 179/1988.
Lo stesso Consiglio di amministrazione
con delibera n. 12 del 13 febbraio 1991 (all. n. 1) ha:
- preso atto delle conclusioni dei lavori della predetta Commissione;
- approvato la diffusione,
all'interno ed all'esterno dell'Istituto, della relativa relazione (all. n. 2), con modalità che ne
richiamino l'autorevolezza scientifica;
- raccomandato di promuovere l'utilizzazione
di detta relazione, come punto di riferimento sul piano operativo e documento
aperto alle potenzialità di sviluppo e di aggiornamento
del complesso sistema di tutela delle tecnopatie.
L'intera problematica attinente a tale
sistema ha indubbiamente trovato nel lavoro svolto dalla Commissione un
qualificato contributo scientifico che conferma la validità delle scelte
effettuate dall'Istituto di privilegiare, ove
possibile, un approccio anche culturale ai problemi istituzionali con il
coinvolgimento del mondo esterno. Si tratta di un prodotto di significativo spessore che si pone quale raccordo esegetico
fra il quadro normativo esistente e quello derivante dalla sentenza
costituzionale.
Nella consapevolezza di dover condurre
un'indagine in un settore interdisciplinare privo di un contributo
giurisprudenziale apprezzabile e, soprattutto, da ridisegnare legislativamente dopo il citato intervento della Corte
Costituzionale, la Commissione ha proceduto alla ricostruzione degli elementi
che qualificano come professionale la malattia ed alla ricerca di indicazioni concrete sui criteri da seguire per il suo
accertamento.
In sintesi:
- ha confermato come unica la nozione
assicurativa di malattia professionale, sia essa tabellata
o non, individuandone gli elementi caratterizzanti nell'esposizione al rischio
specifico determinato dalle lavorazioni di cui agli articoli 1, 206, 207 e 208
del Testo Unico approvato con D.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124, e successive
modificazioni e integrazioni, nonché nel rapporto
causale con tali lavorazioni;
- per quanto attiene il
rapporto causale - confortata dalle considerazioni della Corte Costituzionale
"sull'eziologia professionale" delle malattie non tabellate
(Sentenza n. 179/1988) e "sulla causa specifica" da lavoro che
caratterizza la malattia professionale rispetto alla malattia comune (Sentenza
n. 93/1977) e dalle indicazioni che emergono dalle prime sentenze emesse dalla
Corte di Cassazione in materia (Sentenze nn. 888/1989, 36/1989, 5641/1988) - ha ritenuto che tale
rapporto debba essere diretto ed efficiente (fatta salva comunque
la possibilità del concorso di fattori causali extralavorativi), onde evitare
che nella tutela assicurativa, incentrata sull'esposizione a rischio
professionale, possano confluire stati inabilitanti tutelabili ad altro titolo
(malattia comune, invalidità pensionabile, invalidità da causa di servizio);
- circa la prova degli elementi di fatto del
rapporto causale, ha ribadito che questa si atteggia diversamente
nei confronti della malattia tabellata e di quella extratabellata (presunzione legale in un caso, onere a
carico del lavoratore nell'altro), non perché sia diversa la nozione di
malattia professionale, ma per le caratteristiche che, a monte, contraddistinguono
il sistema tabellare rispetto a quello misto.
Ora, al di la
dell'interesse di studio, si tratta da un lato di verificare se e come le
formulazioni concettuali della Commissione incidano sul quadro normativo
elaborato dall'Istituto a ridosso della sentenza n. 179/1988, dall'altro di
ricavarne indicazioni operative percorribili per superare talune difficoltà
obiettive che sul piano pratico si incontrano, da parte dell'Istituto e
dell'utenza, nell'attuazione del sistema "misto" di tutela.
Per il primo aspetto, deve sottolinearsi
che nelle conclusioni della Commissione trovano esatto riscontro i principi
contenuti nella circolare n. 23/1988, che vanno pertanto in questa occasione
ulteriormente confermati.
Rimangono da
enucleare alcuni indirizzi di contenuto pratico operativo, sui quali di seguito
si richiama l'attenzione.
1. Il rilievo dato dalla Commissione alla unicità della nozione di tecnopatia, tabellata o non, assume particolare importanza consentendo
di ribadire i criteri di base che caratterizzano la malattia professionale,
oggetto dell'assicurazione, che non sembra superfluo qui sottolineare.
Presupposti della tutela rimangono la qualità di persona assicurata, ai sensi
degli articoli 4 e 205 del Testo Unico, secondo le più recenti interpretazioni
fornite dalla giurisprudenza e dalla dottrina e recepite
dall'Istituto, nonché l'esercizio di una delle lavorazioni di cui agli articoli
1, 206, 207 e 208 del Testo Unico.
2. Requisito essenziale e
l'esistenza del nesso eziologico fra la malattia e la
lavorazione espletata, configurabile in un rapporto causale, diretto ed
efficiente, con lo specifico rischio lavorativo.
Ciò non significa che nell'insorgenza della
patologia denunciata, non possano avere concorso anche concause
extralavorative, purché queste non risultino le sole
responsabili dell'evento. In pratica il problema si pone per le malattie ad
origine plurifattoriale, per le quali non è
sufficiente che lo specifico rischio lavorativo abbia in qualche misura
influito sul decorso della affezione morbosa, bensì
rimane di decisiva importanza, per un concreto giudizio medico-legale,
che le alterazioni siano peculiarmente rapportabili, con legame di causalità tutt'altro che ipotetico, alle attività lavorative cui si
vogliono attribuire. Deve, cioè, essere riconosciuto
nel lavoro l'agente causale o concausale eziopatogenicamente valido ed indispensabile a produrre lo
specifico danno.
Altrimenti operando si finirebbe per svuotare di contenuto
l'ambito applicativo della tutela privilegiata, indebolendo il principio del
rischio professionale, che, come la stessa giurisprudenza della Corte
Costituzionale ha ripetutamente affermato, costituisce in sostanza il
presupposto essenziale di detta tutela.
3. L'esposizione allo
specifico rischio lavorativo e quindi il "punto qualificante" che
caratterizza il sistema assicurativo nel suo complesso, differenziandolo dalle
altre forme di tutela previdenziale. Di qui la centralità che
l'accertamento del rischio assume ai fini del riconoscimento della
tecnopatia.
E' questo il campo nel quale l'Istituto deve
misurarsi, intensificando e perfezionando i propri interventi se vuole
assolvere in pieno al ruolo che gli compete sotto il profilo assicurativo ed
aprirsi gli spazi consentiti nell'ambito della prevenzione.
In proposito, per il potenziamento di tale
funzione, tenuto conto che il nuovo organico dell'Istituto prevede
l'attribuzione di tecnici a livello regionale, sono stati, come noto, banditi
concorsi pubblici per l'assunzione delle necessarie figure professionali.
E' chiaro che per i casi denunciati al di
fuori dell'ambito tabellare l'attività di accertamento si traduce in controllo e verifica degli
elementi di prova forniti dal richiedente la prestazione. Per tale attività,
con costante riferimento alla Consulenza tecnica accertamento rischi
professionali, possono essere utilizzati gli addetti al Servizio ispettivo, ai
quali sono stati dedicati diversi moduli formativi.
Si coglie, peraltro, l'occasione per
richiamare l'attenzione sulla necessità di rapportarsi immediatamente alla
citata Consulenza centrale nell'ipotesi di contenzioso giudiziario nel corso
del quale - com'è di norma in questa materia - si manifesti l'esigenza di
consulenza tecnica di parte.
Va, infine, raccomandato alle Unità
periferiche di curare ed intensificare i rapporti con le strutture del
territorio deputate alla prevenzione, segnalando alle stesse particolari
situazioni di rischio venute in evidenza o acquisendo gli esiti di indagini tecniche eventualmente effettuate.
4. In tema di malattie non tabellate, la Commissione ha riscontrato nell'onere della prova degli elementi di fatto del rapporto
causale lavorazione-malattia posto a carico del lavoratore, "il punto di
snodo della tutela aperta da cui dipende la potenzialità della tutela
stessa". La prova, come noto, deve riguardare:
- l'esistenza della malattia;
- l'adibizione
ad una delle lavorazioni di cui agli articoli 1, 206, 207 e 208 del Testo Unico
con riferimento all'agente patogeno;
- l'esposizione al rischio mediante
precisazione delle relative modalità (durata e
intensità) e quindi delle mansioni svolte e delle condizioni di lavoro.
L'esibizione della necessaria documentazione
probatoria può essere agevolata da una precisa ed esauriente compilazione del
modulo di denuncia di malattia professionale (la cui revisione
e allo studio di questa Direzione generale), nonché integrata da riscontri di
ufficio.
A tal fine, secondo le indicazioni formulate
dal Consiglio di amministrazione nella ripetuta
delibera n. 12/1991, sono stati già predisposti, in aggiunta al questionario
sulle ipoacusie (in vigore dal 30 novembre 1988: v. relativa lettera ai
Direttori regionali ed interregionali), i questionari per le allergopatie e per le malattie da posizione o da movimenti
ripetuti, diffusi con lettera alle Unità periferiche del 18 dicembre 1990. Si
tratta, com'è di immediata comprensione, di strumenti
mirati ad integrare e sistematizzare, in sede di
verifica degli elementi di prova prodotti dall'assicurato, le informazioni
necessarie alla ricostruzione dell'anamnesi lavorativa. A questo riguardo è
opportuno segnalare che, nello spirito dei nuovi rapporti instaurati dalla
legge n. 241/1990 fra la Pubblica amministrazione e il cittadino, una qualche
collaborazione nell'assolvimento dell'onere probatorio da parte del lavoratore
può essere prestata non solo utilizzando, come già dovrebbe avvenire, atti in
possesso dell'Istituto, ma altresì acquisendo d'ufficio documentazioni in
possesso di altra Pubblica amministrazione, alle quali
l'interessato abbia fatto riferimento.
5. Circa l'accertamento in concreto della etiologia professionale
della malattia, di esclusiva competenza dell'Istituto assicuratore, la
Commissione ha indicato il "percorso" da seguire secondo la più
accreditata criteriologia medico-legale
con riferimento a possibili "guide diagnostiche".
In proposito si richiama l'attenzione sulla
lettera-circolare n. 26 del 19 marzo 1991 che promuove la divulgazione delle
"guide diagnostiche" per le malattie tabellate
corrispondendo agli indirizzi della Commissione ed alle direttive della delibera consiliare più volte menzionata.
Si raccomanda ai Dirigenti regionali ed
interregionali e delle Unità operative di curare la diffusione, a tutti i
livelli e con il massimo coinvolgimento del personale soprattutto sanitario,
del documento prodotto dalla Commissione di esperti,
facendone oggetto di proficuo dibattito. Lo stesso documento dovrà essere
divulgato all'esterno presso tutti i referenti del territorio (UU.SS.LL., magistrature, cliniche
del lavoro, ecc.) ed illustrato nel corso degli incontri con gli Istituti di
Patronato, con la precisazione che i principi ivi enunciati costituiscono si un
utile punto di riferimento ma rimangono comunque suscettibili di verifica in
relazione all'evolversi della dottrina e della giurisprudenza, tenuto conto
della dinamicità del sistema assicurativo in costante confronto con il mondo
del lavoro.
all.: n. 2.
All. n.1 alla circ. n.
29/1991
DELIBERA
DEL CONSIGLIO DI AMMINISTRAZIONE N. 12 DEL 13 FEBBRAIO 1991
E 1 Commissione di esperti
per la definizione giuridica di malattia professionale;
E 2 Malattie professionali. Andamento del "Sistema
misto":
Strategia per il governo del sistema.
IL
CONSIGLIO DI AMMINISTRAZIONE
nella seduta del 13 febbraio 1991 vista la propria
deliberazione n. 13 dell'11 aprile 1990 con la quale sono state approvate le
linee di sviluppo strategico proposte dalla Direzione generale fra cui
particolare attenzione merita l'esigenza di interventi coordinati a livello
informativo, normativo, medico-legale per la tutela
delle malattie professionali adeguata alla complessa realtà del fenomeno alla
luce della sentenza n. 179 del 1988 della Corte costituzionale;
vista la propria deliberazione n. 76 del 24 maggio 1989 con
la quale, sulla scorta delle esperienze del primo periodo di attuazione del
"sistema misto", sono state approvate le linee programmatiche
proposte dalla Direzione generale con particolare riguardo - fra l'altro -
all'adozione di "guide diagnostiche" su tutto il territorio nazionale
e la costituzione di una Commissione di esperti per la elaborazione della
definizione giuridica di malattia professionale, impegnando la Direzione
generale a riferire periodicamente sull'andamento della attuazione del
"sistema misto";
vista la relazione del 12 luglio 1990 con la quale il
Direttore generale riferisce sulle conclusioni dei lavori della predetta
Commissione di esperti proponendo di adottare una articolata linea di azione
con riferimento a dette conclusioni;
preso atto che, a seguito del confronto aperto con le parti
sociali, tali conclusioni sono state condivise dalle rappresentanze
imprenditoriali, mentre, secondo l'orientamento espresso dagli Istituti di
Patronato, pur configurando un punto di riferimento sul piano operativo, devono
costituire comunque un documento aperto alle potenzialità di sviluppo e di
aggiornamento del complesso sistema di tutela delle malattie professionali;
tenuto conto che sono state particolarmente apprezzate dalle
stesse parti sociali le indicazioni fornite dalla Commissione di esperti circa
l'apprestamento di ulteriori strumenti informativi per l'anamnesi lavorativa
individuale degli assicurati e la revisione della modulistica di certificazione
e denuncia delle malattie professionali;
vista, altresì, la relazione del 23 luglio 1990 con la
quale il Direttore generale medesimo riferisce sullo stato di avanzamento del
programma di attuazione del "sistema misto" formulando ulteriori
articolate proposte sotto il profilo organizzativo, di ricerca scientifica ed
operativa, nonché di potenziamento dell'accertamento tecnico del rischio anche
nelle sue proiezioni prevenzionali;
preso atto che anche in merito a tali proposte si e
realizzato un confronto con le parti sociali, in esito al quale i Patronati
hanno in linea generale condiviso le proposte stesse con particolare riguardo:
al ruolo delle "guide diagnostiche",
utilizzabili come referente scientifico-culturale nonché come
strumento operativo privo di valore vincolante; all'adozione di questionari per
specifiche tecnopatie atti a garantire omogeneità di trattazione delle relative
pratiche; al proseguimento di costruttivi confronti per la revisione delle
tabelle allegati n. 4 e 5 al Testo Unico e per la formulazione di una tabella
valutativa unica per le ipoacusie;
tenuto conto che, sempre in esito al predetto confronto, da
parte confindustriale è stata manifestata l'esigenza che nella gestione del
"sistema misto" si continui ad operare sulla base di una accreditata
metodologia di indagine medico-legale per garantire
una effettiva diagnosi "differenziale" della malattia professionale
rispetto alla malattia comune;
ritenuto che le proposte formulate con dette relazioni
appaiono coerente attuazione delle scelte strategiche di cui alla citata
deliberazione n. 13/1990;
visto il parere della Commissione programmazione e affari
istituzionali, espresso nella seduta del 25 settembre 1990;
visto il parere della Commissione per le attività sanitarie
e di prevenzione formulato nella seduta del 22 ottobre 1990;
visto il parere della Commissione per i rapporti con gli
Enti di patronato, con le associazioni di categoria e altri organismi
interessati all'I.N.A.I.L., formulato nella seduta
del 30/1/1991;
sentito il Direttore generale il quale si è espresso
favorevolmente all'adozione del provvedimento;
vista la Legge 9 marzo 1989, n. 88 così come modificata
dall'art. 4, punto 13, del D:L: 9 ottobre 1989, n. 338, convertito con
modificazioni nella Legge 7 dicembre 1989, n. 389;
PRENDE
ATTO
delle conclusioni dei lavori della Commissione di esperti
per la definizione di malattia professionale alla luce della sentenza n. 179/88
della Corte Costituzionale;
delle risultanze che emergono dalla attuazione, a tutto il
giugno 1990, del "sistema misto" introdotto dalla predetta sentenza;
dall'esito del confronto con le parti sociali;
DELIBERA
di approvare le linee di indirizzo operativo proposte
dal Direttore generale con le relazioni in data 12 e 23 luglio 1990, citate in
premessa, con particolare riguardo:
- alla diffusione, all'interno dell'Istituto
ed all'esterno, delle conclusioni della predetta Commissione di
esperti con modalità che, fra l'altro, richiamino l'attenzione della
opinione pubblica specializzata sulla autorevolezza scientifica della Commissione
stessa;
- alla sistematica instaurazione di iniziative con organismi nazionali ed internazionali per:
- l'approfondimento di tematiche
sulle tecnopatie;
- l'arricchimento delle tecnologie di accertamento;
- lo scambio di dati ed informazioni nel
quadro pio generale delle iniziative di attuazione del
sistema informativo gestionale;
- alla tempestiva pubblicazione delle
"guide diagnostiche" per le malattie professionali, in vista della
rapida diffusione ed utilizzazione delle stesse che
offrono al ragionamento medico-legale un supporto
metodologico per le esigenze diagnostiche venendo a costituire un referente
scientifico-culturale e uno strumento operativo privo di valore vincolante;
- all'apprestamento di ulteriori
strumenti informativi per l'anamnesi lavorativa, riferibile ai singoli soggetti
tutelati;
- alle iniziative per promuovere - in termini
di adeguamento organico e formativo - il potenziamento
delle professionalità degli operatori del settore in termini di accertamento
tecnico del rischio e valutazione medico-legale;
RACCOMANDA
ALLA DIREZIONE GENERALE
di promuovere la utilizzazione delle conclusioni della
Commissione di esperti come punto di riferimento sul piano operativo e
documento aperto alle potenzialità di sviluppo ed aggiornamento del complesso
sistema di tutela delle malattie professionali;
di formulare proposte per estendere la positiva
esperienza della Commissione di esperti ad altri comparti normativi
dell'assicurazione infortuni in vista dei lavori preparatori per il nuovo Testo
Unico;
di intervenire nelle opportune sedi politiche per il
completamento del quadro normativo in materia di prevenzione degli infortuni
sul lavoro e delle malattie professionali, con particolare riferimento alla
interconnessione tra momento assicurativo e momento prevenzionale;
di promuovere direttamente forme di intervento, sul
piano culturale, atte a favorire nel personale dell'Istituto, ad ogni livello
operativo e funzionale, la consapevolezza della necessita di un raccordo tra la
propria azione e le finalità di tutela sociale che l'Istituto stesso persegue;
IMPEGNA
LA DIREZIONE GENERALE STESSA
a promuovere un incontro con il personale sanitario
dell'Istituto per un puntuale coinvolgimento nel processo di innovazione in
atto ai fini dell'omologazione culturale e dell'uniformità dei comportamenti
nell'espletamento dell'attività medico-legale;
a pianificare la realizzazione di strumenti
informativi, formativi, organizzativi per la gestione del "sistema
misto" anche in vista del graduale decentramento della relativa
attuazione;
a relazionare sistematicamente sugli ulteriori sviluppi
del fenomeno di cui trattasi secondo le modalità già sperimentate con la
relazione del 23 luglio 1990 - citata nelle premesse - avendo cura di
arricchire le informazioni ed i dati.