Pres. Vela A - Rel. Sensale A - P.M. Di Salvo E (Conf) - Ditta Ridentour c. Repran Puglia

Pubblica Amministrazione - Contratti - Esecuzione - Esecuzione del contratto prima dell'approvazione da parte della P.A. - Mancata sopravvenienza della formale stipulazione - Nullità del contratto per difetto di forma - Responsabilità della P.A. per colpa "in contrahendo" - Esclusione - Legittimazione della parte adempiente ad esprimere l'azione di indebito arricchimento - Esclusione - Limiti.

Il contraente che, sebbene non richiestone, esegue la prestazione prima dell'approvazione del contratto da parte della P.A. con la quale l'abbia stipulato e quindi prima che la stipulazione stessa venga regolarizzata nella forma scritta, "ad substantiam" per i contratti delle amministrazioni pubbliche, non può far valere, qualora non sopravvenga tale formale stipulazione, e, conseguentemente, il contratto resti nullo per difetto della forma suddetta, alcuna responsabilità della controparte per colpa (in contrahendo", derivando l'invalidità del negozio da disposizioni generali, da presumersi note agli interessati, così da escludere l'ipotizzabilità di un affidamento incolpevole della parte adempiente, né è legittimato ad esperire un'azione di arricchimento indebito salvo che l'Amministrazione abbia riconosciuto l'utilità della prestazione ricevuta con la concreta utilizzazione di essa, senza che rilevi, a tale ultimo riguardo, che l'atto di riconoscimento manchi dalle prescritte approvazioni o controlli, atteso che questi possono condizionare l'efficacia degli atti amministrativi sul piano negoziale e non già la loro operatività quali dichiarazioni di scienza ed accertamento.

Con il primo motivo la ricorrente denunzia la violazione e falsa applicazione dell'art. 1337 c.c. ed il vizio di contraddittoria, insufficiente ed omessa motivazione su un punto decisivo della controversia, sostenendo che, al fine dell'accertamento della responsabilita' precontrattuale della Regione, la Corte d'appello aveva inconferentemente posto l'accento sulla necessita' della forma scritta per la giuridica esistenza di un contratto ad evidenza pubblica, mentre tale accertamento andava effettuato in un momento anteriore, allorche' la Regione aveva preteso che la prestazione fosse eseguita nella stessa giornata, prima che le intese intercorse assumessero la veste scritta e le deliberazioni ricevessero il visto di legittimita' dell'organo di controllo, ingenerando l'affidamento di essa ricorrente, tenuto conto del fatto che vi era gia' una delibera della Giunta regionale, contenente la manifestazione di volonta' di dar corso per la stessa sera ad una cerimonia, e che il comando di eseguire la prestazione proveniva da un organo regionale (Assessorato degli affari generali). Tali censure non meritano accoglimento.

Non e' vero, innanzi tutto, che la Corte d'appello non abbia verificato la buona fede dell'organo regionale nella fase anteriore delle trattative. Se essa ha posto l'accento sulla invalidita' del contratto per mancanza del requisito della forma scritta (necessaria nei contratti della p.A.), cio' non solo rendeva necessario per rigettare la domanda principale della Ridentour di adempimento di un contratto, che si assumeva validamente concluso, ma costituiva l'unico elemento sul quale si sarebbe potuta reggere l'affermazione della malafede dell'ente, rappresentata dalla richiesta di prestazione immediata da parte della Ridentour, nonostante la mancanza di un contratto validamente concluso. In altri termini, non essendo ravvisabili altri aspetti di mala fede da parte della Regione, si trattava di stabilire se essa fosse configurabile in relazione alla mancanza di requisiti formali della cui necessita' la Ridentour potesse non avere cognizione.

In questa ottica, s'inquadrava nella previsione dell'art. 1338 c.c. (che, in mancanza di ipotesi di mala fede riferibili alla piu' generale previsione dell'art. 1337, era l'unica rilevante), la Corte d'appello ha fornito una sufficiente giustificazione tale da escludere la dedotta responsabilita' precontrattuale della Regione, si' che la sentenza impugnata, oltre che per violazione di legge, non risulta censurabile neppure sotto il profilo della incogruita' della motivazione.

Ha, infatti, osservato la Corte che era stata la Ridentour, la quale, ricevuto telefonicamente l'incarico di organizzare la cerimonia, aveva provveduto ad eseguire la prestazione senza curarsi della validita' e della efficacia della richiesta e senza considerare che la delibera di spesa, che fissava il limite di un milione per tutti gli oneri della cerimonia, non prevedeva che l'adempimento della prestazione avvenisse prima dell'approvazione della stessa da parte dell'autorita' di controllo.

La Ridentour, cioe' doveva ben essere a conoscenza della invalidita' del contratto, di cui le veniva chiesta la esecuzione, ed era libera di scegliere tra la non accettazione di una siffatta richiesta e l'esecuzione. E, nel ritenere che in tale situazione non fosse configurabile la colpa in contraendo della Regione, la Corte d'appello si e' uniformata a cio' che questa Corte aveva ritenuto in una ipotesi analoga (invalidita' del negozio costituita dal difetto della forma scritta ad substantiam di un contratto stipulato da un Comune), osservando che non puo' aversi tale forma di responsabilita' quando la causa d'invalidita' del negozio derivi da una norma di legge, che, per presunzione di legge, deve essere nota alla generalita' dei cittadini (sent. 11 luglio 1972 n. 2325), non potendosi in tal caso ipotizzare un affidamento incolpevole (v. sent. 4 ottobre 1974 n. 2603).

La Corte d'appello ha avuto anche cura di avvertire come la sentenza di questa Corte n. 3383 del 23 maggio 1981 non potesse giovare alla tesi della odierna ricorrente, in quanto essa, affermando la responsabilita' della p.A. che avesse preteso l'adempimento della prestazione prima dell'approvazione del contratto da parte della competente autorita' di controllo, presuppone che sia stato stipulato un contratto scritto preceduto da un espresso provvedimento autorizzante l'esecuzione immediata della prestazione per ragioni di urgenza. E' rimasto invece insindacabilmente accertato, nel caso concreto, che una tale esecuzione, prima che esso fosse stipulato nella forma dovuta), non era affatto prevista e che alla Ridentour fu rivolta una semplice richiesta e non gia' impartito un ordine al quale essa non potesse sottrarsi.

Con il secondo motivo si deduce la violazione e falsa applicazione dell'art. 2041 c.c., oltre al vizio di omessa, contraddittoria e insufficiente motivazione, censurandosi la sentenza impugnata nella parte in cui non ha neppure accolto la domanda, subordinatamente formulata, di arricchimento senza causa, sul presupposto della inesistenza di un vantaggio tratto dalla Regione (perche' l'organizzazione di cerimonie per la diffusione di pubblicazioni non rientra nei suoi fini istituzionali).

La censura e' fondata.

Com'e' noto, l'azione d'indebito arricchimento nei confronti della p.A. e' proponibile quando, esclusa la configurabilita' di uno schema negoziale idoneo ad impegnarla sotto il profilo contrattuale, l'Amministrazione medesima abbia riconosciuto l'utilita' della prestazione ricevuta con la concreta utilizzazione di essa (sent., 13 maggio 1980 n. 3157). Ne' rileva la ragione per la quale essa non si sia negozialmente impegnata, ossia che non abbia inteso portare a termine le trattative o che il relativo iter non abbia superato la fase dei controlli preventivi richiesti per la conclusione del contratto, purche' la prestazione della controparte sia stata in tutto o in parte eseguita e l'Amministrazione ne abbia esplicitamente o implicitamente profittato. In particolare, quando vi sia il riconoscimento esplicito e formale (come - si assume dal ricorrente - sarebbe avvenuto nel caso concreto con la delibera n. 7224 del 5 luglio 1986, nella quale si era liquidata la spesa in quanto trovava la sua legittimita' sostanziale in un'attivita' sicuramente riconducibile a quella istituzionale della Regione), non solo non e' necessario il riscontro della concreta utilizzazione dell'altrui prestazione, ma non rileva che l'atto di riconoscimento manchi delle prescritte approvazioni o controlli, atteso che questi possono condizionare l'efficacia di atti amministrativi sul piano negoziale e non gia' la loro operativita' quali dichiarazioni di scienza ed accertamento (sent. 2 giugno 1978 n. 2758). Non e' dubbio, infatti, che il riconoscimento assume valore giuridico nella fattispecie costitutiva dell'indebito, quale dichiarazione di scienza e di accertamento, con la conseguenza che, come non ha importanza che l'atto manchi delle prescritte approvazioni o controlli, cosi' sono irrilevanti le ragioni dell'atto di riconoscimento, in ordine alle quali, anzi, nessun sindacato e' consentito al giudice, il quale deve soltanto accertare il fatto oggettivo del riconoscimento (sent. 17 novembre 1981 n. 6094).

Nel caso concreto, la Corte d'appello, non solo ha ritenuto di poter compiere quel sindacato, ma ha fatto unicamente rilevare le ragioni che avevano determinato l'autorita' di controllo ad annullare la delibera di spesa, che, secondo la citata giurisprudenza, non incidono, invece, sulla esistenza di un formale riconoscimento della utilitas, sufficiente a dare ingresso all'azione d'indebito arricchimento. E' evidente, quindi, il vizio in cui la decisone impugnata e' incorsa nel non considerare se il riconoscimento vifosse stato oppure no.

Pertanto, rigettato il primo motivo del ricorso, ne va accolto il secondo, in relazione al quale va cassata con rinvio ad altra sezione della Corte d'appello di Bari, perche' riesamini la controversia alla stregua delle precedenti osservazioni e provveda, inoltre, sulle spese del giudizio di cassazione.

La Corte rigetta il primo motivo del ricorso e ne accoglie il secondo.

In relazione alle censure accolte, cassa la sentenza impugnata e rinvia, per nuovo esame, ad altra sezione della Corte d'appello di Bari, che provvedera' inoltre sulle spese del giudizio di cassazione.

Cosi' deciso in Roma il 5 novembre 1991.

DEPOSITATA IN CANCELLERIA, 20 AGO. 1992