La scuola dell’autonomia nel quadro dei principi costituzionali

Contributo del Comitato di Firenze "La scuola della Repubblica" a cura di Corrado Mauceri

 

 

1. Opportunità di un confronto sui principi costituzionali in materia scolastica

 

La scelta di avviare una discussione sugli aspetti istituzionali del sistema scolastico in vista del seminario di febbraio con una riflessione sui principi costituzionali in materia scolastica è molto opportuna; difatti non solo i principi costituzionali definiscono quale dovrebbe essere il ruolo della scuola nella nostra società, ma oggi proprio tali principi costituzionali sono stravolti dalle iniziative legislative dell’attuale maggioranza di governo; da ultimo la proposta di devolution si propone di stravolgere proprio la funzione della scuola pubblica e quindi i principi affermati nella Costituzione.

Purtroppo in passato, anche con il Governo di centro-sinistra, non sempre i principi costituzionali in materia scolastica sono stati osservati (es. legge di parità, ruolo neodirigistico riconosciuto al Ministro con forte ridimensionamento del ruolo degli organi di partecipazione democratica, ecc); per questa ragione una discussione ed una riaffermazione dei principi costituzionali oggi è molto importante.

Si tratta di fatti di domandarci quale modello di scuola prevede la Costituzione e per quale modello di società; nel contempo si tratta di verificare se le innovazioni introdotte e/o in corso di approvazione corrispondono a tale modello o meno; e se non corrispondono, in quale modo si possono garantire i principi affermati nella Costituzione.

2. I principi costituzionali

La Costituzione Repubblicana attribuisce alla scuola un ruolo istituzionale primario per la democrazia nel nostro Paese; la scuola difatti ha la funzione di garantire a tutti, attraverso l’acquisizione del sapere, un effettivo diritto di cittadinanza (art. 3, 2 comma). La scuola nel nostro ordinamento costituzionale è quindi una precondizione della democrazia; non si tratta quindi di un servizio pubblico, ma di una funzione istituzionale dello Stato.

Per questa ragione la Costituzione nella sua prima parte, agli artt. 33 e 34, definisce i principi fondamentali del nostro ordinamento scolastico, che configurano un vero e proprio ordinamento scolastico costituzionale.

Per evitare equivoci, si deve anzitutto precisare che non tutta l’attività di formazione culturale e professionale, soprattutto oggi, è però riconducibile nell’ambito del sistema scolastico; una formazione "durante tutto l’arco della vita" non può e non deve essere realizzata soltanto dal e nel sistema scolastico; è necessario precisare che soltanto una parte dell’ampia attività formativa nel nostro ordinamento è istituzionalizzata e disciplinata in modo organico e codificato ed è appunto l’attività scolastica; oltre a tale specifica attività esiste una pluralità di occasioni di formazione culturale e/o professionale, molto importante, che però rimane fuori dal ruolo istituzionale della scuola (attività extrascolastica).

Anche se è necessaria un’integrazione tra tutte le attività di formazione (scolastica, professionale o extra scolastica), pur tuttavia sotto un profilo istituzionale bisogna distinguere tra tali diverse attività di formazione.

I principi costituzionali affermati negli articoli 33 e 34 riguardano essenzialmente il sistema scolastico e si possono schematicamente riassumere:

a) La Repubblica istituisce scuole statali per tutti gli ordini e gradi"; l’istruzione scolastica, di ogni ordine e grado, è quindi affidata dalla Repubblica alle scuole statali.

b) La scuola statale prevista dalla Costituzione (la Repubblica istituisce....) non può però essere una scuola ministeriale, ma deve essere una scuola della Repubblica, cioè di tutti e quindi governata in modo da garantire il pluralismo e la libertà di insegnamento.

c) La Repubblica detta le norme generali dell’istruzione.

L’attribuzione di tale competenza alla "Repubblica" significa che per garantire un’effettiva libertà di insegnamento ed un effettivo pluralismo culturale nella scuola statale, le norme generali non possono essere espressione dagli Esecutivi e cioè dai Ministri o dagli Assessori.

d) Libertà di insegnamento, autonomia e democrazia scolastica.

La scuola statale, istituita dalla Repubblica, deve garantire la libertà di insegnamento e quindi il pluralismo culturale.

Tale esigenza è garantita dall’autonomia e dall’autogoverno della scuola nel suo complesso e, nel suo ambito, delle singole istituzioni scolastiche.

e) Diritto all’istruzione per tutti.

L’offerta di scuole statali deve essere in grado, per quantità e qualità, di soddisfare tutta la domanda sociale di istruzione scolastica.

f) Libertà di istituire scuole "senza oneri per lo stato"

Enti e privati hanno diritto di istituire scuole senza oneri per lo Stato.

La Repubblica deve istituire scuole statali per tutti; in aggiunta (e quindi non in sostituzione e/o ad integrazione della scuola statale) enti e privati possono però istituire proprie scuole in piena libertà e quindi anche scuole cd di tendenza.

Tutte le risorse pubbliche devono essere però destinate alle scuole statali; le scuole non statali non possono comportare oneri per lo Stato (quindi nè contributi diretti nè contributi indiretti sotto forma di buoni scuola, ecc.).

La Costituzione esclude quindi ogni forma di sussidiarietà orizzontale.

g) la parità scolastica può essere riconosciuta, ferma restando la diversa funzione delle scuole non statali e la loro "piena liberta"; parità non significa quindi fungibilità tra scuole statali che fanno parte del sistema scolastico statale e scuole non statali che sono libere.

h) Obbligo scolastico per almeno otto anni.

L’obbligo scolastico corrisponde al prevalente interesse pubblico di garantire al nostro Paese un livello di formazione culturale omogeneo per almeno 8 anni; quindi l’obbligo scolastico per la sua funzione e finalità deve avere un carattere omogeneo in tutto il territorio e realizzarsi nell’ambito del sistema scolastico.

3. Scuola statale o scuola pubblica

Si deve anzitutto rilevare che pur dopo l’entrata in vigore della Costituzione e dei suoi principi autonomistici, nella realtà politica ed istituzionale il nostro Stato ha mantenuto la sua natura di Stato fortemente centralista e burocratizzato.

Ma tale forma di Stato non è quella prevista dalla Costituzione; lo Stato cui fa riferimento anche l’art. 33 della Cost. è uno Stato che riconosce e valorizza la partecipazione democratica ed il sistema delle autonomie, non solo territoriali, ma anche funzionali, come l’autonomia scolastica.

L’esigenza di una scuola che sia di tutti e per tutti e come tale pubblica ha avviato un dibattito su una alternativa tra "scuola statale e scuola pubblica" che può essere comprensibile, ma che è anche molto pericoloso (offre difatti spazio alle proposte di regionalizzazione oggi in discussione); si contrappone difatti alla scuola statale (che sarebbe la scuola della gestione burocratica e centralista) la scuola pubblica, il cui carattere pubblico non deriverebbe di per sè dalla natura del soggetto pubblico, ma dalla sua attività aperta a tutti; tale contrapposizione muove però dall’erroneo presupposto di considerare "statale" inevitabilmente come sinonimo di centralismo burocratico.

Ma se è vero che il carattere pubblico della scuola non deriva di per sè dalla natura pubblica del soggetto, ma dall’essere essa stessa "pubblica" (nel senso di res pubblica) e non "ministeriale", è pur vero però che il carattere pubblico della scuola presuppone che anche il soggetto sia "pubblico"; il sistema scolastico statale, coniugato con l’autonomia e l’autogoverno, garantisce il carattere nazionale ed unitario dell’istruzione scolastica ed il suo carattere istituzionalmente pubblico.

Il concetto di scuola "pubblica" in alternativa a "statale", oltre a mettere in discussione l’impianto istituzionale previsto dall’art. 33, è comunque equivoco; difatti non solo non garantisce il carattere nazionale dell’istruzione scolastica, ma, prescindendo dalla natura pubblica del soggetto, introduce il principio della sussidiarietà e quindi del principio della fungibilità tra scuola gestita dallo Stato e scuola gestita dal privato; difatti tale concetto di "scuola pubblica" non necessariamente statale si ritrova nella legge di parità laddove prevede (in contrasto con la Costituzione) il sistema nazionale scolastico formato da scuole statali, degli enti locali e dei privati.

Bisogna quindi mantenere fermo il carattere statale dell’istruzione scolastica, anche sotto il profilo del soggetto che la istituisce, affermando nel contempo l’esigenza di un’effettiva autonomia ed una gestione democratica della scuola a tutti i livelli.

4. La riforma del titolo V della Costituzione

La riforma del Titolo V, come si è prima rilevato, riguarda il riparto delle competenze legislative ed amministrative tra Stato e Regioni; non poteva quindi (e difatti non ha) incidere in alcun modo rispetto ai principi affermati dagli artt. 33 e 34.

La riforma del Titolo V deve essere quindi letta ed applicata nell’ambito dei principi affermati dagli artt. 33 e 34, che rimangono, dopo la riforma, confermati.

5. L’istruzione e la formazione professionale e l’istruzione professionale scolastica.

Distinzione tra istruzione professionale scolastica che rimane alle scuole statali ed extrascolastica (demandate alle Regioni).

Il problema degli Istituti professionali statali che, in quanto istituzioni scolastiche, rimangono statali.

L’obbligo scolastico in quanto attività scolastica non può essere adempiuto nell’istruzione professionale extrascolastica.

Illegittimità delle sperimentazioni in atto sulla base delle convenzioni con talune regioni e del ddl che prevede l’assolvimento dell’obbligo scolastico nella formazione professionale.

6. Principio di sussidiarietà nella scuola – Esclusione della sussidiarietà orizzontale – Legge di parità e buoni scuola (normativa in contrasto con l’art. 33 Cost.).

7. L’autonomia scolastica.

L’autonomia scolastica in realtà trova il suo fondamento nell’art. 33 della Cost. (la Repubblica detta norma generali ... libertà di insegnamento); l’art. 117 nella ripartizione delle competenze legislative ed amministrative tra Stato e Regioni precisa che nell’esercizio delle loro competenze deve essere salvaguardata l’autonomia delle istituzioni scolastiche.

Il principio dell’autonomia scolastica, già implicito nell’art. 33 Cost., è esplicitato nell’art. 117 con una norma di salvaguardia.

Si deve peraltro rilevare che la profonda trasformazione introdotta nel nostro ordinamento costituzionale con l’introduzione del sistema elettorale maggioritario (cd "democrazia maggioritaria") rende indispensabile, per evitare il pericolo di una forma di "dittatura della maggioranza", l’introduzione ed il rafforzamento di tutti gli spazi di democrazia e di autonomia.

L’autonomia scolastica nel nuovo sistema di democrazia maggioritaria diventa garanzia della libertà di insegnamento e del pluralismo culturale nella scuola statale; è però necessario che sia realizzata un’effettiva forma di indipendenza degli esecutivi e nel contempo un’effettiva forma di ampia e decisionale partecipazione democratica.

Necessità di una ridefinizione dell’autonomia scolastica che deve essere finalizzata:

a) garantire una flessibilità del sistema scolastico nazionale che nei suoi contenuti culturali e nelle sue finalità deve però mantenere tale suo carattere.

b) garantire una indipendenza della scuola da interferenze esterne (pubblici e/o privati).

c) garantire la partecipazione attiva di tutte le componenti scolastiche al governo della scuola, ovviamente con la necessaria distinzione di ruoli e compiti.

In coerenza con tali principi si deve definire il principio della "salvaguardia" introdotto nel titolo V Cost.; si tratta più precisamente:

a) di definire l’oggetto della salvaguardia; quale è l’ambito del sistema scolastico che è riservato all’autonomia;

b) come si realizza tale salvaguardia

c) si è introdotto un sistema di scuole autonome oppure un sistema scolastico autonomo con scuole autonome?

d) distinzione tra scuole autonome e scuole libere (alle quali è invece garantita "piena libertà").

8. Autonomia e democrazia scolastica.

L’autonomia non può prescindere da un assetto democratico del governo delle istituzioni scolastiche e della scuola nel suo insieme.

  1. Dirigenza, privatizzazione del rapporto di lavoro del personale e gerarchizzazione

  1. Organi collegiali di scuola

  1. Organi collegiali territoriali e nazionali

Le soluzioni adottate con i recenti interventi legislativi non solo hanno limitato gli spazi di democrazia, ma di fatto hanno vanificato una effettiva autonomia scolastica (v. art. 18 Reg.to sull’autonomia che attribuisce al Ministro tutti i poteri di indirizzo culturale)

Si tratta quindi di esaminare alla luce dei principi costituzionali e le proposte attualmente all’esame del Parlamento ed in particolare:

Nel contempo però non possono non essere ignorati i provvedimenti legislativi già approvati che però contrastano con taluni principi costituzionali: