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Il programma edilizio degli
Stati Uniti
di Albert M. Cole, Amministratore
dell’Ente
per l’Edilizia e per Finanziamenti Edilizi degli Stati Uniti.
L’edilizia nell’economia degli
Stati Uniti
è stata la tradizionale, e tuttora fondamentale, funzione
dell’iniziativa
privata. Tuttavia, durante lo scorso quarto di secolo, lo sviluppo
nazionale
e l’aumentata interdipendenza dell’economia Americana hanno determinato
un aumento dell’interesse e dell’attività governativa per
assicurare,
guidare e stabilizzare la produzione e la distribuzione degli alloggi
ad
un livello sostanziale. In certi periodi, come ad esempio in quello
bellico,
ed in alcune occasioni passate, il Governo Federale ha esercitato un
controllo
molto diretto, o ha partecipato parzialmente all’economia edilizia.
Questa
tendenza è stata però eliminata o modificata ed oggi il
Governo
opera indirettamente nell’edilizia benché gli effetti del suo
interessamento
e la sua influenza sulla economia edilizia siano ancora della massima
importanza.
L’edilizia di oggi e le relative
attività
governative si sono sviluppate poco a poco in molti anni, per
affrontare
problemi di vario genere. Unificate temporaneamente durante la guerra
per
misura di emergenza, le sue funzioni permanenti, con una sola grossa
eccezione,
sono state consolidate su base permanente in un unico Ente la “Housing
and Home Finance Agency”, sotto la supervisione generale e sotto la
direzione
amministrativa di un Amministratore responsabile verso il Presidente.
L’unica
eccezione riguarda il programma dei prestiti edilizi agli
ex-combattenti,
amministrato, come altre speciali provvidenze da un’ altro ente,
l’Amministrazione
per gli ex combattenti.
L’Unificazione amministrativa dei
programmi
edilizi era altresì parallela allo sviluppo di una consistente
azione
edilizia, inizialmente pubblicata nello “Housing Act” del 1949. Molto
recentemente,
con lo “Housing Act” del 1954, sono stati effettuati una vasta
revisione
ed un ampliamento della legislazione e politica edilizia sotto l’
Amministrazione
Eisenhower.
Fondamentalmente questo “Housing
Act”
considera la funzione governativa nell’edilizia come supplementare,
tale
da assistere e stimolare l’economia edilizia privata, aiutare le
comunità
locali ad affrontare i problemi cittadini al di sopra dei mezzi a
disposizione
delle autorità locali, per dar modo alle famiglie di ottenere
alloggi
adeguati alle loro esigenze. Benché si siano affrontate le
necessità
della grande massa delle famiglie americane la completa soluzione di
alcuni
complessi e difficili problemi delle aree edilizie e dello sviluppo
delle
comunità deve essere tuttavia ancora raggiunta.
Il Governo, eccetto in situazioni
di emergenza
o eccezionali, non costruisce case, non emette prestiti ne aiuta
privati
ad ottenerli. Ciononostante, indirettamente esso contribuisce a far
rendere
disponibili prestiti per la costruzione di case di condizioni
accessibili
a tutti, concede prestiti e sussidi alle comunità locali per
speciali
necessità, come quella degli alloggi per famiglie bisognose e la
rimozione di tuguri per prevenire il formarsi di zone malsane.
Un breve esame dei maggiori
programmi
edilizi odierni ci offre una buona base per comprendere l’attuale
economia
edilizia americana. La “Housing and Home Finance Agency”, ha oggi in
via
di realizzazione sei importanti programmi, oltre a quello del prestito
privato della Amministrazione per gli ex-combattenti. Non sono peraltro
inclusi sovvenzioni per aziende agricole e abitazioni rurali. Prestiti
diretti ed ipoteche assicurate, sono nondimeno concesse per alcune
necessità
edilizie rurali, attraverso il Ministero per l’Agricoltura. La maggior
parte del credito edilizio agricolo è tuttavia compreso nel
credito
agrario per la totale proprietà ed esercizio colonico, ed
è
congiunto complessivamente all’economia agricola.
Il primo attuale programma
dell’edilizia
non agricola ad essere stabilito, fu quello della “Home Loan Bank
Board”,
creata nel 1932 per istituire una stabile fonte di credito ipotecario
durante
il demoralizzante periodo della crisi. Per un secolo, avevano operato
negli
Stati Uniti, delle società edilizie, dei gruppi, che in una
località
usavano i loro risparmi per il finanziamento di costruzioni, ma erano
costantemente
soggette ai pericoli degli alti e bassi del mercato edilizio.
La “Home Loan Bank System” fu
istituita
per procurare una riserva nazionale che garantisse questi investimenti
e più tardi il Governo garantì anche investimenti in
queste
istituzioni ora chiamate Associazioni del risparmio e del credito.
Oggi partecipano alla “Home Loan
Bank
System” circa 4000 di queste associazioni locali, che raccolgono gli
investì
menti relativamente piccoli di milioni di cittadini in un istituto
locale
e li mettono a disposizione dell’edilizia locale. Più di un
terzo
di tutti i finanziamenti ipotecari edilizi negli Stati Uniti sono
procurati
oggi tramite questi istituti i cui beni ammontano complessivamente a
circa
26 miliardi di dollari. Non vi sono investiti direttamente capitali
governativi
e il “Sistema” è ora autosufficiente.
L’Amministrazione Federale
edilizia iniziata
nel 1934, era il secondo importante programma da varare. Questa
provvedeva
affinché i prestiti edilizi concessi da privati venissero
assicurati
dal Governo, mediante un sistema di Mutue, dando di conseguenza
sicurezza
al finanziatore e alle famiglie di condizioni modeste, la
possibilità
di comperare o di migliorare la loro casa a condizioni molto
favorevoli.
Il sistema FHA di acquisto edilizio era basato su ipoteche a lungo
termine
e a basso interesse, alla loro volta basate su valori economici sicuri.
Con un relativamente modesto pagamento in contanti, e con un piccolo
pagamento
mensile (in un periodo di 20 ed ora fino a 30 anni) l’acquirente era in
grado di rimborsare l’interesse ed il capitale. Questo tipo di ipoteca
è attualmente la stessa in quasi tutti i tipi di crediti edilizi
negli Stati Uniti. Con il rendere possibile alla grande parte delle
famiglie
americane tali sicuri investimenti edilizi, si è potuto ottenere
oggi un aumento del 53% della proprietà edilizia negli Stati
Uniti.
Dalla sicurezza e dalla
assicurazione
derivanti dall’aver generalmente adottato il sistema FHA di
finanziamento
mediante lo ammortamento dell’ipoteca, ne è risultato
l’affermarsi
di finanziamenti a breve termine per costruzioni.
I costruttori hanno potuto
allargare considerevolmente
la loro attività e i loro crediti e ciò risulta dal
rapido
sviluppo delle speculazioni dei costruttori su grande scala, che
fabbricavano
case più per la massa che per i singoli acquirenti. I
costruttori
che producevano più di 100 case all’anno, negli Stati Uniti
hanno
prodotto più di un terzo di nuove case nel 1949, paragonate al
solo
11% del 1939. Dal suo inizio nel 1934 fino al 1954, la FHA ha
assicurato
ipoteche per un totale di circa 4 milioni di unità vendute e
locate
per un totale di circa 23 miliardi di dollari, di cui 13 miliardi erano
ancora scoperti.
La FHA ha inoltre sottoscritto
crediti
più modesti a breve termine, fino a 3 anni, per riparazioni,
miglioramenti
ed ingrandimenti edilizi. Molti di questi crediti sono incanalati dai
finanziatori
attraverso i commercianti locali di forniture edilizie, i quali
forniscono
materiali, contrattano i lavori con i proprietari di case ed in molti
casi
assumono essi stessi i lavori.
Nel 1954 la FHA ha sottoscritto
più
di 18 milioni di tali prestiti per un ammontare di 8 miliardi di
dollari,
di cui meno di un miliardo e 400 milioni di dollari sono ancora
scoperti.
Le ipoteche assicurate dalla FRA sono soggette alle condizioni di
proprietà
e di credito stabilite dalle leggi e dai regolamenti. Le spese e le
perdite,
che fino ad oggi sono stati insignificanti, sono affrontate mediante le
riserve ottenute dai premi, ed il programma non implica nessuna spesa
da
parte del Governo. Il programma di credito edilizio per gli
ex-combattenti,
stabilito nel 1944, è fondamentalmente simile a quello della
FHA.
In questo caso tuttavia, il Governo garantisce direttamente i crediti
privati
e paga le spese e le perdite che fino ad ora sono state minime. I
termini
di pagamento sono sotto certi aspetti più favorevoli permettendo
a molti ex-combattenti di acquistare una casa senza pagamento iniziale.
Sotto il programma per gli
ex-combattenti,
nel 1954, furono garantiti più di 3 milioni e mezzo di prestiti
edilizi per un ammontare di circa 26 miliardi di dollari, di cui 18
miliardi
e 700 milioni di dollari ancora scoperti.
La FHA e la VA, benché
importanti
fonti di finanziamento per case di medio e basso costo, rappresentano
ancora
solo il 27% del totale di ipoteche edilizie in sospeso. I mutui
stipulati
senza garanzia ed assicurazione governativa provvedono alla grande
maggioranza
dei finanziamenti edilizi. I principali finanziatori del mercato
dell’edilizia
sono le associazioni del risparmio e del credito, gli Istituti
ipotecari,
le banche commerciali, le banche di mutuo risparmio, le compagnie di
assicurazioni
ed i privati.
Al fine di assicurare uno stabile
mercato
di crediti edilizi a lungo termine per la FHA e per la VA,
l’Associazione
Federale Nazionale delle Ipoteche opera come un ente in seno alla HHFA.
La FNMA compera e vende tali ipoteche secondo le capacità di
assorbimento
del mercato degli investimenti privati. Lo “Housing Act” del 1954 ha
riorganizzato
tali operazioni al fine di fare del capitale privato la sua normale
fonte
di mezzi, accettando però l’aiuto governativo in quei casi in
cui
il finanziamento privato risultasse insufficiente.
Un altro problema che riguardava
il Governo
era quello dei tuguri e degli alloggi per le famiglie bisognose che non
potevano permettersi un alloggio decente. Nel 1937 si iniziò il
programma edilizio pubblico per affrontare questo problema. Il Governo
Federale concede sussidi annuali agli enti pubblici locali per dar loro
la possibilità di costruire alloggi decenti per famiglie non
abbienti,
con pigioni adeguate alle loro possibilità. Quasi tutti questi
alloggi
sono fatti su progetti per costruzioni in larga scala e di tipo
intensivo,
costruiti in gran parte là dove prima sorgevano dei tuguri. Fino
al 1954 furono costruiti o ne è stata autorizzata la
costruzione,
circa 450.000 alloggi di tale tipo.
In esecuzione della “Housing Act”
del
1954 tali alloggi devono essere impiegati per sistemare famiglie
bisognose
allontanate dai quartieri più miseri o dalle aree malsane o da
zone
dove furono effettuati altri lavori pubblici o governativi.
Benché originalmente fosse
stata
progettata l’eliminazione degli alloggi malsani e dei tuguri mediante
la
sistemazione in nuovi alloggi delle famiglie bisognose, fu evidente che
il tugurio e le zone malsane richiedevano provvidenze e risorse private
e pubbliche più vaste per poter vincere gli effetti del disuso,
del deterioramento, della trascuratezza e della congestione nelle
città
in sviluppo.
Nel 1949 fu autorizzato
perciò
un programma di sgombero dei tuguri e di sviluppo urbanistico, per
provvedere
crediti e garanzie governativi alle comunità locali allo scopo
di
sgomberare, riorganizzare e rendere disponibili alla iniziativa privata
o pubblica le zone più povere e miserabili. Quasi 200
comunità
hanno in via di realizzazione dei progetti sotto questo programma.
Lo “Housing Act” del 1954
estendeva questa
iniziativa in modo da comprendervi non solo lo sgombero dei sobborghi
poveri,
ma anche dei provvedimenti atti ad impedire il formarsi di zone
malsane,
come pure dei provvedimenti per il rinnovamento e la riabilitazione
delle
aree che erano in fase di decadenza ma ancora fondamentalmente sane.
Questo
nuovo “programma di rinnovamento urbanistico” sta già per essere
iniziato. Quasi 100 piccole e grandi città, tuttavia, stanno
preparando,
o hanno completato, programmi realizzabili in estese zone per poi
intraprendere
tali azioni su grande scala.
Un altra conseguenza del problema
della
casa è l’aver fatto comprendere che lo sviluppo edilizio
esercita
un grande impulso sui servizi pubblici, ed è inevitabilmente
connesso
a queste necessità, Nella FHA vi è perciò una
Amministrazione
dei Servizi Pubblici, la quale fornisce un personale specializzato in
costruzioni,
in progetti e in finanziamenti dei servizi di pubblica utilità.
Eccetto in casi di emergenza,
quali guerre
o crisi, il Governo Federale non s’incarica di provvedere o di
finanziare
servizi locali pubblici o comunali. La EFA perciò, oltre ad
amministrare
alcuni programmi di emergenza ora in via di liquidazione, assiste le
comunità
locali mediante prestiti senza interesse, al fine di sviluppare piani
di
lavori pubblici necessari, offre crediti per servizi pubblici là
dove mancano i finanziamenti privati ed, infine, amministra uno
speciale
programma di prestiti per studenti e facoltà, nei collegi e
nelle
università quando mancano i fondi privati o non si offrono tasse
ragionevoli.
Originariamente sviluppatisi come
iniziative
governative separate, indipendenti e spesso dirette, gli attuali
regolamenti,
e programmi coprono un campo più vasto di problemi edilizi e
pubblici
e sono ora fondamentalmente coordinati nelle loro amministrazioni e
generalmente
limitati alla funzione di appoggiare in via supplementare ed assistere
le iniziative dei privati e delle comunità.
Il coordinamento dei regolamenti e
delle
attività viene raggiunto, come richiesto, attraverso l’opera
dell’
Amministratore della HHFA. Per esempio nell’intraprendere un progetto
locale
di rinnovamento urbanistico per lo sviluppo e risanamento di una area
malsana,
le funzioni dell’ufficio dell’Amministratore, della Amministrazione e
del
Rinnovamento Urbanistico, l’Amministrazione Federale per l’Edilizia,
l’Amministrazione
dell’Edilizia Pubblica e l’Associazione Federale Nazionale delle
ipoteche
potrebbero essere utilizzate tutte assieme.
I sussidi governativi
perciò, sono
stabiliti al fine di assistere l’economia privata e l’attività
locale
ad alto livello e per dar loro modo di soccorrere numerose
necessità,
come parti essenziali dell’economia nazionale e del suo progresso
sociale.
L’edilizia e la produzione ad essa connessa, attrezzature, impianti ed
accessori, servizi commerciali, pubblici, e l’incremento agricolo,
sono,
assieme alla produzione, alla lavorazione e alla distribuzione dei
generi
alimentari, al secondo posto nel campo dell’attività economica
della
nazione.
Gli investimenti annuali privati
in costruzioni
o miglioramenti edilizi ammontano attualmente, da soli, a più di
13 miliardi di dollari ed assommano al 30% degli investimenti privati
della
nazione.
L’edilizia, perciò,
è un
fattore fondamentale della prosperità economica nazionale, e, di
conseguenza, un valido sistema economico è essenziale per
mantenere
l’attuale alto livello nelle costruzioni edilizie.
L’industria edile è una
attività
ancora piuttosto disorganizzata in confronto ad altre attività a
produzione intensiva nel campo della produzione industriale, ma con
l’avvento
di molte grandi imprese edili e con lo sviluppo di una stabile
produzione
in serie iniziatasi nel periodo bellico, questa industria è
divenuta
una entità molto più completa. Forti organizzazioni
commerciali
nazionali sono state istituite per i più importanti elementi
dell’industria,
una più stretta affinità si è sviluppata fra
questi
elementi, vaste e moderne tecniche sono ora largamente diffuse nel
campo
dello sviluppo agricolo, dei progetti, della costruzione e della
pianificazione
comunitaria. Talora vengono costruite grandi città sub-urbane,
come
Levittown nel Long Island (con più di 50.000 abitanti) che
servono
la zona di New York, e Park Forest vicino a Chicago (con circa 20.000
abitanti).
Scuole, strade, servizi pubblici vengono inoltre provveduti in tali
circostanze
dall’imprenditore. In molti casi più modesti di sviluppo
edilizio
tuttavia, il costruttore agisce quasi esclusivamente da appaltatore
interessandosi
di finanziamenti ed iniziative e portando a termine le relative
operazioni
attraverso sub-appaltatori autorizzati.
I fornitori hanno acquistato una
maggiore
specializzazione mediante la costituzione di grandi ditte che
concentrano
la loro produzione in impianti per cucina e riscaldamento, finestre,
pavimenti,
tubazioni ecc. I metodi di pre-fabbricazione sono stati largamente
adottati
nei recenti anni, e si estendono dalla pre-fabbricazione di case
complete,
alla produzione in vasta scala delle diverse parti montate sul posto.
Il lavoro nel settore edilizio
è
organizzato, nella maggior parte delle zone cittadine più vaste,
secondo classificazioni professionali sotto l’egida della Federazione
Americana
del Lavoro. Contratti collettivi vengono effettuati localmente fra le
organizzazioni
sindacali e i gruppi industriali; in località più
piccole,
una considerevole parte del lavoro edilizio deve essere ancora
organizzata.
L’impiego della mano d’opera
edilizia
nei luoghi di costruzione è valutato ad oltre un milione di
lavoratori
in aggiunta ad un eguale o maggiore numero di lavoratori richiesti per
le attività secondarie di produzione e distribuzione del
macchinario,
materiali e prodotti impiegati nell’edilizia.
Lo sviluppo dell’edilizia
nazionale deriva
dall’aumento della popolazione, dalla rapida urbanizzazione delle
campagne
che spinge una grande parte della popolazione rurale verso la
città,
all’aumentato tenore di vita unito alle maggiori possibilità per
le famiglie di acquistare una casa e di migliorare le loro condizioni
di
vita.
Le richieste maggiori sono per le
case
per una sola famiglia, con preferenza (sviluppatasi nel periodo
bellico)
per le abitazioni costruite nei sobborghi sorti di recente nelle aree
metropolitane.
Le case in affitto sono ancora
richieste
nelle città, dove nei recenti anni sono stati costruiti grandi
appartamenti.
Tuttavia la costruzione di appartamenti, che raggiunse circa il 20%
della
totale produzione di nuove case nel 1949, è ora discesa ameno
del
10%.
La rapida urbanizzazione delle
campagne
ha creato problemi di difficile soluzione poiché l’espansione ha
oltrepassato i confini comunali e le zone cittadine centrali
attraversano
un periodo di decadenza e di abbandono.
Si calcola che Baltimora nel
Maryland
spenda per le sue aree da risanare 13 milioni di dollari in più
delle sue entrate, e ciò è un fenomeno tipico di molte
altre
città.
Questa diminuzione delle entrate
rende
più difficile il compito ai comuni di far fronte alle nuove
necessità
fondamentali e impedisce il risanamento di queste zone per scopi
produttivi
e moderni.
La pianificazione è
diventata perciò
un problema importante nelle zone urbanistiche e in molti Stati si
è
iniziato a realizzare progetti migliori.
Secondo il nuovo programma di
risanamento
urbanistico, il Governo Federale può concedere dei sussidi agli
Enti ai Pianificazione dei varî stati federali allo scopo di
assistere
le comunità minori nei loro sforzi per superare sempre
più
vaste esigenze, e per finanziare progetti di pianificazione urbanistica
singolarmente formulati dalle varie contee e comuni.
La pianificazione, tuttavia,
è
fondamentalmente una responsabilità locale, e se sottostà
ai regolamenti federali è solo perché deve conformarsi ad
alcuni requisiti basilari che debbono essere specificati per ottenere
determinati
aiuti federali.
La stessa nuova produzione
edilizia ha
raggiunto un livello record nel periodo post-bellico, oltrepassando il
milione di unità per la prima volta nella storia, nel 1949 e
continuando
oltre questo livello durante gli scorsi sei anni.
Malgrado la formazione di nuove
famiglie
sia in declino, e scesa a circa 800.000 unità all’anno, la
domanda
di alloggi continua ad essere forte. Si prevede che i dati statistici
sulla
formazione di nuove famiglie continueranno ad essere più o meno
gli stessi per i prossimi quattro o cinque anni prima di ricominciare a
salire di nuovo. Al fine di sostenere un alto livello di produzione
edilizia
durante questo periodo, sarà necessario affrontare in maggiore
numero
le necessità esistenti, quali la sostituzione delle case in
cattive
condizioni, una maggiore quantità di abitazioni per le famiglie
con redditi modesti le quali non hanno potuto usufruire delle case
costruite
precedentemente, e affrontare le richieste di case migliori, più
grandi e più adatte alle aumentate necessità urbanistiche
che sono il risultato dei continui spostamenti della popolazione e dei
redditi maggiori.
I debiti ipotecari edilizi negli
Stati
Uniti si sono triplicati dalla fine della guerra, ammontando alla fine
del 1954 a circa 75 miliardi di dollari. Questo aumento, tuttavia,
è
connesso all’aumento della produzione post-bellica e allo sviluppo del
risparmio e del reddito; i pagamenti di questi debiti ammontano
già
a circa 12 miliardi di dollari annui. Inoltre, a causa delle ipoteche
ad
ammortamento a lungo termine che prevalgono in generale, e la garanzia
governativa concessa sulla maggior parte del debito, la produzione
edilizia
non è esposta all’improvvisa ondata di sequestri in massa e di
liquidazioni
forzate che portò al collasso della proprietà privata nel
passato.
Ciò nonostante è
considerata
una costante responsabilità finanziaria del Governo di evitare
da
una parte un troppo forte incremento del credito edilizio fino
all’inflazione
della domanda e dei costi, e dall’altra mantenere sia la domanda che la
produzione ad un alto livello, per andare incontro alle
necessità
della popolazione di avere abitazioni migliori e di sostituire le case
di tipo inferiore e le zone malsane delle nostre città con
edifici
e quartieri salubri.
Tutto ciò rappresenta la
meta finale
verso cui sono diretti gli sforzi coordinati dell’attività
edilizia
governativa.
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