Seminario Italia/USA sulla pianificazione urbana e regionale
Ischia, giugno 1955

 
 

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Il programma edilizio degli Stati Uniti
di Albert M. Cole, Amministratore dell’Ente per l’Edilizia e per Finanziamenti Edilizi degli Stati Uniti.

L’edilizia nell’economia degli Stati Uniti è stata la tradizionale, e tuttora fondamentale, funzione dell’iniziativa privata. Tuttavia, durante lo scorso quarto di secolo, lo sviluppo nazionale e l’aumentata interdipendenza dell’economia Americana hanno determinato un aumento dell’interesse e dell’attività governativa per assicurare, guidare e stabilizzare la produzione e la distribuzione degli alloggi ad un livello sostanziale. In certi periodi, come ad esempio in quello bellico, ed in alcune occasioni passate, il Governo Federale ha esercitato un controllo molto diretto, o ha partecipato parzialmente all’economia edilizia. Questa tendenza è stata però eliminata o modificata ed oggi il Governo opera indirettamente nell’edilizia benché gli effetti del suo interessamento e la sua influenza sulla economia edilizia siano ancora della massima importanza.
L’edilizia di oggi e le relative attività governative si sono sviluppate poco a poco in molti anni, per affrontare problemi di vario genere. Unificate temporaneamente durante la guerra per misura di emergenza, le sue funzioni permanenti, con una sola grossa eccezione, sono state consolidate su base permanente in un unico Ente la “Housing and Home Finance Agency”, sotto la supervisione generale e sotto la direzione amministrativa di un Amministratore responsabile verso il Presidente. L’unica eccezione riguarda il programma dei prestiti edilizi agli ex-combattenti, amministrato, come altre speciali provvidenze da un’ altro ente, l’Amministrazione per gli ex combattenti.
L’Unificazione amministrativa dei programmi edilizi era altresì parallela allo sviluppo di una consistente azione edilizia, inizialmente pubblicata nello “Housing Act” del 1949. Molto recentemente, con lo “Housing Act” del 1954, sono stati effettuati una vasta revisione ed un ampliamento della legislazione e politica edilizia sotto l’ Amministrazione Eisenhower.
Fondamentalmente questo “Housing Act” considera la funzione governativa nell’edilizia come supplementare, tale da assistere e stimolare l’economia edilizia privata, aiutare le comunità locali ad affrontare i problemi cittadini al di sopra dei mezzi a disposizione delle autorità locali, per dar modo alle famiglie di ottenere alloggi adeguati alle loro esigenze. Benché si siano affrontate le necessità della grande massa delle famiglie americane la completa soluzione di alcuni complessi e difficili problemi delle aree edilizie e dello sviluppo delle comunità deve essere tuttavia ancora raggiunta.
Il Governo, eccetto in situazioni di emergenza o eccezionali, non costruisce case, non emette prestiti ne aiuta privati ad ottenerli. Ciononostante, indirettamente esso contribuisce a far rendere disponibili prestiti per la costruzione di case di condizioni accessibili a tutti, concede prestiti e sussidi alle comunità locali per speciali necessità, come quella degli alloggi per famiglie bisognose e la rimozione di tuguri per prevenire il formarsi di zone malsane.
Un breve esame dei maggiori programmi edilizi odierni ci offre una buona base per comprendere l’attuale economia edilizia americana. La “Housing and Home Finance Agency”, ha oggi in via di realizzazione sei importanti programmi, oltre a quello del prestito privato della Amministrazione per gli ex-combattenti. Non sono peraltro inclusi sovvenzioni per aziende agricole e abitazioni rurali. Prestiti diretti ed ipoteche assicurate, sono nondimeno concesse per alcune necessità edilizie rurali, attraverso il Ministero per l’Agricoltura. La maggior parte del credito edilizio agricolo è tuttavia compreso nel credito agrario per la totale proprietà ed esercizio colonico, ed è congiunto complessivamente all’economia agricola.
Il primo attuale programma dell’edilizia non agricola ad essere stabilito, fu quello della “Home Loan Bank Board”, creata nel 1932 per istituire una stabile fonte di credito ipotecario durante il demoralizzante periodo della crisi. Per un secolo, avevano operato negli Stati Uniti, delle società edilizie, dei gruppi, che in una località usavano i loro risparmi per il finanziamento di costruzioni, ma erano costantemente soggette ai pericoli degli alti e bassi del mercato edilizio.
La “Home Loan Bank System” fu istituita per procurare una riserva nazionale che garantisse questi investimenti e più tardi il Governo garantì anche investimenti in queste istituzioni ora chiamate Associazioni del risparmio e del credito.
Oggi partecipano alla “Home Loan Bank System” circa 4000 di queste associazioni locali, che raccolgono gli investì menti relativamente piccoli di milioni di cittadini in un istituto locale e li mettono a disposizione dell’edilizia locale. Più di un terzo di tutti i finanziamenti ipotecari edilizi negli Stati Uniti sono procurati oggi tramite questi istituti i cui beni ammontano complessivamente a circa 26 miliardi di dollari. Non vi sono investiti direttamente capitali governativi e il “Sistema” è ora autosufficiente.
L’Amministrazione Federale edilizia iniziata nel 1934, era il secondo importante programma da varare. Questa provvedeva affinché i prestiti edilizi concessi da privati venissero assicurati dal Governo, mediante un sistema di Mutue, dando di conseguenza sicurezza al finanziatore e alle famiglie di condizioni modeste, la possibilità di comperare o di migliorare la loro casa a condizioni molto favorevoli. Il sistema FHA di acquisto edilizio era basato su ipoteche a lungo termine e a basso interesse, alla loro volta basate su valori economici sicuri. Con un relativamente modesto pagamento in contanti, e con un piccolo pagamento mensile (in un periodo di 20 ed ora fino a 30 anni) l’acquirente era in grado di rimborsare l’interesse ed il capitale. Questo tipo di ipoteca è attualmente la stessa in quasi tutti i tipi di crediti edilizi negli Stati Uniti. Con il rendere possibile alla grande parte delle famiglie americane tali sicuri investimenti edilizi, si è potuto ottenere oggi un aumento del 53% della proprietà edilizia negli Stati Uniti.
Dalla sicurezza e dalla assicurazione derivanti dall’aver generalmente adottato il sistema FHA di finanziamento mediante lo ammortamento dell’ipoteca, ne è risultato l’affermarsi di finanziamenti a breve termine per costruzioni.
I costruttori hanno potuto allargare considerevolmente la loro attività e i loro crediti e ciò risulta dal rapido sviluppo delle speculazioni dei costruttori su grande scala, che fabbricavano case più per la massa che per i singoli acquirenti. I costruttori che producevano più di 100 case all’anno, negli Stati Uniti hanno prodotto più di un terzo di nuove case nel 1949, paragonate al solo 11% del 1939. Dal suo inizio nel 1934 fino al 1954, la FHA ha assicurato ipoteche per un totale di circa 4 milioni di unità vendute e locate per un totale di circa 23 miliardi di dollari, di cui 13 miliardi erano ancora scoperti.
La FHA ha inoltre sottoscritto crediti più modesti a breve termine, fino a 3 anni, per riparazioni, miglioramenti ed ingrandimenti edilizi. Molti di questi crediti sono incanalati dai finanziatori attraverso i commercianti locali di forniture edilizie, i quali forniscono materiali, contrattano i lavori con i proprietari di case ed in molti casi assumono essi stessi i lavori.
Nel 1954 la FHA ha sottoscritto più di 18 milioni di tali prestiti per un ammontare di 8 miliardi di dollari, di cui meno di un miliardo e 400 milioni di dollari sono ancora scoperti. Le ipoteche assicurate dalla FRA sono soggette alle condizioni di proprietà e di credito stabilite dalle leggi e dai regolamenti. Le spese e le perdite, che fino ad oggi sono stati insignificanti, sono affrontate mediante le riserve ottenute dai premi, ed il programma non implica nessuna spesa da parte del Governo. Il programma di credito edilizio per gli ex-combattenti, stabilito nel 1944, è fondamentalmente simile a quello della FHA. In questo caso tuttavia, il Governo garantisce direttamente i crediti privati e paga le spese e le perdite che fino ad ora sono state minime. I termini di pagamento sono sotto certi aspetti più favorevoli permettendo a molti ex-combattenti di acquistare una casa senza pagamento iniziale.
Sotto il programma per gli ex-combattenti, nel 1954, furono garantiti più di 3 milioni e mezzo di prestiti edilizi per un ammontare di circa 26 miliardi di dollari, di cui 18 miliardi e 700 milioni di dollari ancora scoperti.
La FHA e la VA, benché importanti fonti di finanziamento per case di medio e basso costo, rappresentano ancora solo il 27% del totale di ipoteche edilizie in sospeso. I mutui stipulati senza garanzia ed assicurazione governativa provvedono alla grande maggioranza dei finanziamenti edilizi. I principali finanziatori del mercato dell’edilizia sono le associazioni del risparmio e del credito, gli Istituti ipotecari, le banche commerciali, le banche di mutuo risparmio, le compagnie di assicurazioni ed i privati.
Al fine di assicurare uno stabile mercato di crediti edilizi a lungo termine per la FHA e per la VA, l’Associazione Federale Nazionale delle Ipoteche opera come un ente in seno alla HHFA. La FNMA compera e vende tali ipoteche secondo le capacità di assorbimento del mercato degli investimenti privati. Lo “Housing Act” del 1954 ha riorganizzato tali operazioni al fine di fare del capitale privato la sua normale fonte di mezzi, accettando però l’aiuto governativo in quei casi in cui il finanziamento privato risultasse insufficiente.
Un altro problema che riguardava il Governo era quello dei tuguri e degli alloggi per le famiglie bisognose che non potevano permettersi un alloggio decente. Nel 1937 si iniziò il programma edilizio pubblico per affrontare questo problema. Il Governo Federale concede sussidi annuali agli enti pubblici locali per dar loro la possibilità di costruire alloggi decenti per famiglie non abbienti, con pigioni adeguate alle loro possibilità. Quasi tutti questi alloggi sono fatti su progetti per costruzioni in larga scala e di tipo intensivo, costruiti in gran parte là dove prima sorgevano dei tuguri. Fino al 1954 furono costruiti o ne è stata autorizzata la costruzione, circa 450.000 alloggi di tale tipo.
In esecuzione della “Housing Act” del 1954 tali alloggi devono essere impiegati per sistemare famiglie bisognose allontanate dai quartieri più miseri o dalle aree malsane o da zone dove furono effettuati altri lavori pubblici o governativi.
Benché originalmente fosse stata progettata l’eliminazione degli alloggi malsani e dei tuguri mediante la sistemazione in nuovi alloggi delle famiglie bisognose, fu evidente che il tugurio e le zone malsane richiedevano provvidenze e risorse private e pubbliche più vaste per poter vincere gli effetti del disuso, del deterioramento, della trascuratezza e della congestione nelle città in sviluppo.
Nel 1949 fu autorizzato perciò un programma di sgombero dei tuguri e di sviluppo urbanistico, per provvedere crediti e garanzie governativi alle comunità locali allo scopo di sgomberare, riorganizzare e rendere disponibili alla iniziativa privata o pubblica le zone più povere e miserabili. Quasi 200 comunità hanno in via di realizzazione dei progetti sotto questo programma.
Lo “Housing Act” del 1954 estendeva questa iniziativa in modo da comprendervi non solo lo sgombero dei sobborghi poveri, ma anche dei provvedimenti atti ad impedire il formarsi di zone malsane, come pure dei provvedimenti per il rinnovamento e la riabilitazione delle aree che erano in fase di decadenza ma ancora fondamentalmente sane. Questo nuovo “programma di rinnovamento urbanistico” sta già per essere iniziato. Quasi 100 piccole e grandi città, tuttavia, stanno preparando, o hanno completato, programmi realizzabili in estese zone per poi intraprendere tali azioni su grande scala.
Un altra conseguenza del problema della casa è l’aver fatto comprendere che lo sviluppo edilizio esercita un grande impulso sui servizi pubblici, ed è inevitabilmente connesso a queste necessità, Nella FHA vi è perciò una Amministrazione dei Servizi Pubblici, la quale fornisce un personale specializzato in costruzioni, in progetti e in finanziamenti dei servizi di pubblica utilità.
Eccetto in casi di emergenza, quali guerre o crisi, il Governo Federale non s’incarica di provvedere o di finanziare servizi locali pubblici o comunali. La EFA perciò, oltre ad amministrare alcuni programmi di emergenza ora in via di liquidazione, assiste le comunità locali mediante prestiti senza interesse, al fine di sviluppare piani di lavori pubblici necessari, offre crediti per servizi pubblici là dove mancano i finanziamenti privati ed, infine, amministra uno speciale programma di prestiti per studenti e facoltà, nei collegi e nelle università quando mancano i fondi privati o non si offrono tasse ragionevoli.
Originariamente sviluppatisi come iniziative governative separate, indipendenti e spesso dirette, gli attuali regolamenti, e programmi coprono un campo più vasto di problemi edilizi e pubblici e sono ora fondamentalmente coordinati nelle loro amministrazioni e generalmente limitati alla funzione di appoggiare in via supplementare ed assistere le iniziative dei privati e delle comunità.
Il coordinamento dei regolamenti e delle attività viene raggiunto, come richiesto, attraverso l’opera dell’ Amministratore della HHFA. Per esempio nell’intraprendere un progetto locale di rinnovamento urbanistico per lo sviluppo e risanamento di una area malsana, le funzioni dell’ufficio dell’Amministratore, della Amministrazione e del Rinnovamento Urbanistico, l’Amministrazione Federale per l’Edilizia, l’Amministrazione dell’Edilizia Pubblica e l’Associazione Federale Nazionale delle ipoteche potrebbero essere utilizzate tutte assieme.
I sussidi governativi perciò, sono stabiliti al fine di assistere l’economia privata e l’attività locale ad alto livello e per dar loro modo di soccorrere numerose necessità, come parti essenziali dell’economia nazionale e del suo progresso sociale. L’edilizia e la produzione ad essa connessa, attrezzature, impianti ed accessori, servizi commerciali, pubblici, e l’incremento agricolo, sono, assieme alla produzione, alla lavorazione e alla distribuzione dei generi alimentari, al secondo posto nel campo dell’attività economica della nazione.
Gli investimenti annuali privati in costruzioni o miglioramenti edilizi ammontano attualmente, da soli, a più di 13 miliardi di dollari ed assommano al 30% degli investimenti privati della nazione.
L’edilizia, perciò, è un fattore fondamentale della prosperità economica nazionale, e, di conseguenza, un valido sistema economico è essenziale per mantenere l’attuale alto livello nelle costruzioni edilizie.
L’industria edile è una attività ancora piuttosto disorganizzata in confronto ad altre attività a produzione intensiva nel campo della produzione industriale, ma con l’avvento di molte grandi imprese edili e con lo sviluppo di una stabile produzione in serie iniziatasi nel periodo bellico, questa industria è divenuta una entità molto più completa. Forti organizzazioni commerciali nazionali sono state istituite per i più importanti elementi dell’industria, una più stretta affinità si è sviluppata fra questi elementi, vaste e moderne tecniche sono ora largamente diffuse nel campo dello sviluppo agricolo, dei progetti, della costruzione e della pianificazione comunitaria. Talora vengono costruite grandi città sub-urbane, come Levittown nel Long Island (con più di 50.000 abitanti) che servono la zona di New York, e Park Forest vicino a Chicago (con circa 20.000 abitanti). Scuole, strade, servizi pubblici vengono inoltre provveduti in tali circostanze dall’imprenditore. In molti casi più modesti di sviluppo edilizio tuttavia, il costruttore agisce quasi esclusivamente da appaltatore interessandosi di finanziamenti ed iniziative e portando a termine le relative operazioni attraverso sub-appaltatori autorizzati.
I fornitori hanno acquistato una maggiore specializzazione mediante la costituzione di grandi ditte che concentrano la loro produzione in impianti per cucina e riscaldamento, finestre, pavimenti, tubazioni ecc. I metodi di pre-fabbricazione sono stati largamente adottati nei recenti anni, e si estendono dalla pre-fabbricazione di case complete, alla produzione in vasta scala delle diverse parti montate sul posto.
Il lavoro nel settore edilizio è organizzato, nella maggior parte delle zone cittadine più vaste, secondo classificazioni professionali sotto l’egida della Federazione Americana del Lavoro. Contratti collettivi vengono effettuati localmente fra le organizzazioni sindacali e i gruppi industriali; in località più piccole, una considerevole parte del lavoro edilizio deve essere ancora organizzata.
L’impiego della mano d’opera edilizia nei luoghi di costruzione è valutato ad oltre un milione di lavoratori in aggiunta ad un eguale o maggiore numero di lavoratori richiesti per le attività secondarie di produzione e distribuzione del macchinario, materiali e prodotti impiegati nell’edilizia.
Lo sviluppo dell’edilizia nazionale deriva dall’aumento della popolazione, dalla rapida urbanizzazione delle campagne che spinge una grande parte della popolazione rurale verso la città, all’aumentato tenore di vita unito alle maggiori possibilità per le famiglie di acquistare una casa e di migliorare le loro condizioni di vita.
Le richieste maggiori sono per le case per una sola famiglia, con preferenza (sviluppatasi nel periodo bellico) per le abitazioni costruite nei sobborghi sorti di recente nelle aree metropolitane.
Le case in affitto sono ancora richieste nelle città, dove nei recenti anni sono stati costruiti grandi appartamenti. Tuttavia la costruzione di appartamenti, che raggiunse circa il 20% della totale produzione di nuove case nel 1949, è ora discesa ameno del 10%.
La rapida urbanizzazione delle campagne ha creato problemi di difficile soluzione poiché l’espansione ha oltrepassato i confini comunali e le zone cittadine centrali attraversano un periodo di decadenza e di abbandono.
Si calcola che Baltimora nel Maryland spenda per le sue aree da risanare 13 milioni di dollari in più delle sue entrate, e ciò è un fenomeno tipico di molte altre città.
Questa diminuzione delle entrate rende più difficile il compito ai comuni di far fronte alle nuove necessità fondamentali e impedisce il risanamento di queste zone per scopi produttivi e moderni.
La pianificazione è diventata perciò un problema importante nelle zone urbanistiche e in molti Stati si è iniziato a realizzare progetti migliori.
Secondo il nuovo programma di risanamento urbanistico, il Governo Federale può concedere dei sussidi agli Enti ai Pianificazione dei varî stati federali allo scopo di assistere le comunità minori nei loro sforzi per superare sempre più vaste esigenze, e per finanziare progetti di pianificazione urbanistica singolarmente formulati dalle varie contee e comuni.
La pianificazione, tuttavia, è fondamentalmente una responsabilità locale, e se sottostà ai regolamenti federali è solo perché deve conformarsi ad alcuni requisiti basilari che debbono essere specificati per ottenere determinati aiuti federali.
La stessa nuova produzione edilizia ha raggiunto un livello record nel periodo post-bellico, oltrepassando il milione di unità per la prima volta nella storia, nel 1949 e continuando oltre questo livello durante gli scorsi sei anni.
Malgrado la formazione di nuove famiglie sia in declino, e scesa a circa 800.000 unità all’anno, la domanda di alloggi continua ad essere forte. Si prevede che i dati statistici sulla formazione di nuove famiglie continueranno ad essere più o meno gli stessi per i prossimi quattro o cinque anni prima di ricominciare a salire di nuovo. Al fine di sostenere un alto livello di produzione edilizia durante questo periodo, sarà necessario affrontare in maggiore numero le necessità esistenti, quali la sostituzione delle case in cattive condizioni, una maggiore quantità di abitazioni per le famiglie con redditi modesti le quali non hanno potuto usufruire delle case costruite precedentemente, e affrontare le richieste di case migliori, più grandi e più adatte alle aumentate necessità urbanistiche che sono il risultato dei continui spostamenti della popolazione e dei redditi maggiori.
I debiti ipotecari edilizi negli Stati Uniti si sono triplicati dalla fine della guerra, ammontando alla fine del 1954 a circa 75 miliardi di dollari. Questo aumento, tuttavia, è connesso all’aumento della produzione post-bellica e allo sviluppo del risparmio e del reddito; i pagamenti di questi debiti ammontano già a circa 12 miliardi di dollari annui. Inoltre, a causa delle ipoteche ad ammortamento a lungo termine che prevalgono in generale, e la garanzia governativa concessa sulla maggior parte del debito, la produzione edilizia non è esposta all’improvvisa ondata di sequestri in massa e di liquidazioni forzate che portò al collasso della proprietà privata nel passato.
Ciò nonostante è considerata una costante responsabilità finanziaria del Governo di evitare da una parte un troppo forte incremento del credito edilizio fino all’inflazione della domanda e dei costi, e dall’altra mantenere sia la domanda che la produzione ad un alto livello, per andare incontro alle necessità della popolazione di avere abitazioni migliori e di sostituire le case di tipo inferiore e le zone malsane delle nostre città con edifici e quartieri salubri.
Tutto ciò rappresenta la meta finale verso cui sono diretti gli sforzi coordinati dell’attività edilizia governativa.