Pianificazione delle risorse nazionali da parte del Governo Federale
di C. Girard Davidson

I. Necessità di pianificare le risorse: la regione come centro di pianificazione
Poche città del mondo sono sorte sulla solida base di un buon progetto. Di conseguenza molte città sono già state annientate da forze naturali e, ai giorni nostri, molte altre corrono uguale pericolo. Negli S.U., ad esempio, Albuquerque nel Nuovo Messico, sta gradualmente soccombendo sotto pressioni naturali decisamente incontrollabili. I depositi di sedimenti recati dal fiume Rio Grande hanno fatto alzare il letto del fiume già di parecchi piedi al di sopra delle principali Zone industriali e commerciali della città. Il sistema di argini diventa sempre meno efficiente. Aumenta il pericolo delle piene. Il livello dell’acqua è in aumento e minaccia la efficienza del sistema di drenaggio e i terreni irrigui. Il destino di queste città dipende non solo dalla pianificazione degli elementi urbani, ma anche dalla soluzione dei problemi dell’erosione e del controllo delle piene lungo il Bacino superiore del fiume, e dalla consapevolezza del rapporto intimo esistente fra questi e la vita e la salvezza della città.
La città di Vanport, nell’Oregon, fu totalmente distrutta nel 1948 da una piena del fiume Columbia: 50.000 persone rimasero senza tetto, e furono demolite proprietà per un valore di 100 milioni di dollari. Vanport fu costruita a caso, come città di industrie belliche, nonostante i fondatori avessero la possibilità di scegliere a località più adatta e di costruirvi una nuova città secondo un piano ben definito. È questo un caso in cui la mancanza di razionalità, e la impossibilità di controllare in quel punto le piene del fiume, ebbero effetti disastrosi.
Se si è d’accordo sul fatto che lo studio delle basi economiche di una città, cioè della forza delle sue risorse naturali, è essenziale per un progetto urbanistico, appare importante considerare anche la programmazione di tali risorse, e scoprire come meglio essa può essere realizzata, Risorse naturali si possono definire grosso modo i terreni, le acque e le ricchezze minerarie. I programmi per il loro sfruttamento devono comprendere la conservazione del suolo, il controllo e l’amministrazione del bacino idrico, la coltivazione e irrigazione dei terreni agricoli, l’amministrazione delle foreste e della pesca, l’allevamento di animali domestici e selvatici, lo sfruttamento minerario, la navigazione fluviale, il controllo delle piene e delle tracimazioni, la provvista di acqua per usi urbani, le misure di ricostituzione, lo sfruttamento dei luoghi turistici e così via. L’equilibrio, l’interdipendenza e l’azione combinata delle risorse naturali sono importanti per vastità e intensità. Per far sì che queste risorse servano ai fini cui sono destinate, l’uomo deve capirne la naturale connessione e deve trattarle come una unica entità. Si leve trovare un centro di amministrazione e di controllo abbastanza ampio per poter essere efficace, ma non troppo ampio da non poter essere a sua volta controllato. Questo centro è la regione.
Come si può identificare una regione? Certo non si tratta di uno Stato con i suoi arbitrari confini politici, né di un combinazione di Stati. Nel distribuire le sue risorse, la natura non ha tenuto in molto conto le comodità degli uomini. I depositi di carbone delle nostre montagne Appalachiane non sono delimitati entro confini artificiali dettati dal Congresso per la Pennsylvania il West Virginia o l’Ohio. Il fiume Missouri lambisce parzialmente 10 Stati, ma solo il Nebraska appare contenuto interamente nel suo bacino idrico. Ciò spiega come la struttura di uno Stato in quanto suddivisione amministrativa non è adeguata alla pianificazione e allo sviluppo delle risorse esistenti nella regione. Né i Consorzi inter-statali, nei quali gli Stati sono raggruppati per le funzioni di pianificazione e amministrazione, si sono dimostrati soddisfacenti per l’azione nel campo delle risorse naturali; la necessità di ottenere il consenso di tutti gli Stati interessati oltre a quello del Congresso, si traduce sempre in vincoli così restrittivi da rendere impossibile una pianificazione delle più vaste e importanti necessità della regione (1).
Per circoscrivere una regione si tenta di individuarne i limiti naturali, entro i quali è compresa una popolazione che sente di avere interessi comuni, e una superficie i cui problemi relativi allo sviluppo delle risorse naturali sono simili. Una regione può essere delimitata dai contorni di un bacino fluviale, dalla omogeneità dei caratteri del suolo (area deserta e pianeggiante) o dall’isolamento geografico (isola). Talvolta 1’omogeneità etnica e la somiglianza delle forme culturali od economiche possono considerarsi fattori unificanti.
Le regioni degli Stati Uniti variano grandemente. Le caratteristiche principali delle regioni più importanti sono esposte nell’Appendice A. Esse si differenziano nella topografia, nel genere e nella ricchezza delle risorse, nel clima, nel grado di sviluppo, nella cultura ecc. Evidentemente, i problemi relativi alla pianificazione delle risorse in zone così dissimili sono differenti, e differenti devono essere per forza di cose le soluzioni.

II. Criteri per la pianificazione regionale
Esistono per i piani regionali dei principi, dei metodi, dei punti di contatto, che siano egualmente validi per tutte le regioni, in ogni parte del mondo, e che possano pertanto servire di guida generale per tutti i problemi di risorse che ci si presentano ? Secondo me, esistono:
a) Indipendentemente dal tipo e dalla qualità delle risorse locali, tutte le regioni devono essere trattate con impostazione unitaria, dando pieno riconoscimento all’equilibrio naturale e alle misure per conservarlo.
b) Le risorse della regione in cui vivono degli abitanti, devono essere sviluppate non solo a maggior beneficio degli abitanti, ma anche con l’aiuto e la partecipazione diretta di questi. Solo in questo modo si può essere sicuri di approntare il piano migliore, sufficientemente elastico da adattarsi alle mutevoli condizioni di realizzazione; solo in questo modo si possono potenziare i valori democratici.
È necessario trovare una struttura amministrativa capace di realizzare questi principi, cioè un ente capace di coordinare tutte le funzioni relative alla gestione delle risorse (perché non si perda mai di vista la foresta per guardare uno degli alberi) e capace di decentrare la propria attività così da incoraggiare al massimo l’iniziativa e la partecipazione degli abitanti della zona. A questi criteri di pianificazione regionale si è strettamente attenuta una nota iniziativa americana, la Tennesse Valley Authority. La creazione della TVA fu un esperimento politico sorto dal clima politico ed economico esistente durante la crisi del 1930; purtroppo la sua caratteristica di iniziativa-pilota non ebbe seguito. Numerosi tentativi furono infatti compiuti dopo che il senatore Norris vinse nel 1933 la sua battaglia per la TVA, durata 12 anni. Tutti questi tentativi miravano a ottenere che il Congresso creasse altrove analoghi enti regionali per le risorse: essi purtroppo si conclusero tutti con il fallimento (2).
Personalmente ritengo che la TVA sia un ente per le risorse molto superiore a qualsiasi altro esistente negli S.U. Ciò non vuoi dire che la TVA sia senza difetti, o che non si possa realizzare qualcosa di meglio. Se si costituissero in altre regioni nuovi enti di questo tipo, sorgerebbero indubbiamente problemi di portata nazionale che gli accesi sostenitori della TVA forse mancano di riconoscere. La TVA è comunque quanto di meglio abbiamo finora realizzato,
poiché i mezzi offerti dalla legislazione per un maggiore sviluppo della pianificazione regionale sono limitati, è opportuno trovare nuove tecniche amministrative. Il pubblico funzionario desidera molte volte che il Congresso gli appresti una efficiente struttura amministrativa ancor prima di investirlo della necessaria autorità per agire. Indipendentemente dalle sue idee personali circa una buona pianificazione, egli è raramente in grado di attendere la soluzione dei problemi di dettaglio prima di essere obbligato a prendere una decisione.
Consentitemi di parlare d’ora in poi a titolo personale della mia esperienza amministrativa in qualità di Sotto-segretario del maggior ente governativo per la risorse, e cioè del Segretariato all’Interno, ente economico del Dipartimento dell’Interno. Fu questa la mia prima esperienza di lavoro in un ente centrale. Il mio primo impiego governativo, durato 4 anni, era stato quello di Procuratore della TVA, seguito da quello - di durata maggiore - di Amministratore Delegato dell’Ente Idro-Elettrico di Bonneville, anche esso un Ente del Dipartimento dell’Interno, con sede a Portland nell’Oregon. Come si vede dai miei due precedenti impieghi governativi, la mia esperienza si era sino ad allora limitata ai programmi aventi carattere locale; il mio pensiero e il mio orientamento si erano formati nell’ambito dell’esperienza regionale. Quando entrai al Segretariato agli Interni, constatai con rammarico che mentre sul piano regionale uomini intelligenti e tenaci si sforzavano di realizzare cospicue opere, l’oligarchia burocratica di Washington non ne conosceva i fini, le aspirazioni e i metodi, ed era così invischiata nella pania della burocrazia da non riuscire a prendere che decisioni errate o tardive.
Il Ministro degli Interni, che entrò in carica nel 1946 e poco dopo sollecitò la mia nomina a Sotto-Segretario, fu il primo pubblico funzionario di carriera assurto al rango di Capo del Dipartimento. Egli portò con sé nella sua nuova carica la sua competenza di cose della Pubblica Amministrazione Centrale, di programmi di sviluppo delle risorse regionali, e di Pubblica Amministrazione locale. Poco dopo la mia presa di possesso della nuova carica venne istituita una Direzione per la Pianificazione, che fu una vera innovazione al Dipartimento degli Interni (3).
Nel corso della loro lunga esistenza (in alcuni casi più di un secolo) gli uffici della Pubblica Amministrazione si sono formalizzati in un rigido sistema di controllo centrale, nell’ambito del quale gli stessi funzionari sono tanto ostacolati da non riuscire più ad esercitare un minimo di talento e di sforzo di riorganizzazione. Tipico esempio da noi era la raccolta e la conservazione dei dati, gelosamente tenuti segreti dalle singole Amministrazioni che si riservavano il diritto esclusivo di usarli o meno a seconda delle occasioni. Noi scoprimmo presto che i vari uffici del Dipartimento dell’Interno, in perenne lotta tra loro per fare approvare i rispettivi programmi, mancavano spesso di inoltrare al Ministro dati che avrebbero potuto risolvere a loro sfavore la controversia. Noi comprendemmo presto che era impossibile adottare decisioni sensate senza disporre di tutti i dati necessari, e che era indispensabile un immediato intervento sul piano amministrativo e regolamentare per risolvere conflitti fondamentali tra uffici e programmi. La Direzione per la Pianificazione ebbe tra l’altro il compito di fornire al Ministro tutti i dati fondamentali; e la scrupolosa osservanza di tale compito gettò subito lo scompiglio e il terrore nei vari uffici.
I nostri primi sforzi furono diretti a creare i principi fondamentali della pianificazione regionale, e cioè l’uniformità e l’autonomia dell’azione locale. Noi speravamo di poter conseguire questo fine senza essere costretti a mutare la struttura fondamentale del Dipartimento dell’Interno. Eravamo consapevoli del fatto che i dirigenti dei vari enti per lo sfruttamento delle risorse dovevano comprendere, dato che non la comprendevano, interdipendenza tra le attività di tutti gli uffici e la necessità che il Dipartimento coordinasse i programmi dei diversi enti alle sue dipendenze. A tale scopo fu istituito un Comitato di Pianificazione, formato dai capi di tutti gli enti per le risorse dipendenti dal Dipartimento.
I nuovi membri di questo Comitato, cioè i vecchi capi dei vari enti, furono notevolmente contrariati da questo provvedimento unificatore e presero a combatterlo di nascosto inviando alle sedute del Comitato dipendenti di rango inferiore non qualificati, e continuando a non fornire alla nuova Direzione i dati e le informazioni indispensabili. I nostri sforzi per unificare e decentrare l’Amministrazione incontrarono una resistenza così accanita da parte dei capi-ufficio, che presto fummo costretti ad ammettere che era impossibile realizzare progressi senza eliminare qualche alto funzionario, e in molti casi anche i suoi assistenti e parte del suo personale.
Scopo del decentramento, e mezzo migliore per realizzarlo, era quello di conferire l’autorità esecutiva alla regione, sottraendola al Dipartimento dell’Interno. Per far questo scegliemmo elementi che avevano dimostrato talento e perizia nelle loro destinazioni periferiche. Lottammo per il decentramento incoraggiando, o persino ordinando ai vari enti del Dipartimento di fissare confini regionali alla propria autorità giurisdizionale (alcuni enti operavano, e alcuni operano anche oggi, facendo coincidere la loro sfera giurisdizionale con quella dei singoli Stati dell’Unione). Insistemmo perché gli uffici regionali di questi enti fossero istituiti tutti nella stessa città (4).
Un sincero sforzo fu compiuto per studiare e realizzare la delega dell’autorità da parte dell’ente centrale ai capi dei nuovi uffici regionali. Tale delega doveva consentire agli uffici regionali la massima autonomia di manovra nell’ambito delle rispettive giurisdizioni, ma consentire anche una notevole uguaglianza di autorità ai capi degli uffici regionali nella trattazione dei problemi di sfruttamento delle risorse. Il decentramento degli uffici fu reso ancor più difficile e defatigatorio dalle restrizioni legislative e finanziarie infittitesi negli ultimi decenni (ad es. la determinazione legislativa dei salari da corrispondersi al personale degli uffici). Molto spesso poi accadde che all’atto del trasferimento in periferia di funzioni prima esercitate a Washington, i senatori e i deputati del Congresso amici del capo dell’ufficio trasferito protestassero clamorosamente adducendo che “i cambiamenti si stavano effettuando senza l’autorizzazione del Congresso”.
Gli uffici regionali dei vari enti del Dipartimento furono incoraggiati a lavorare in stretta collaborazione con i gruppi economici, sindacali e civici delle comunità comprese nella regione. Uno degli esempi più notevoli di tale collaborazione è offerto dal Consiglio Consultivo dell’Ente Idrico di Bonneville, che è composto dai capi delle comunità degli Stati Nord-Occidentali compresi nella regione. Anche l’Ente per l’Amministrazione Demaniale, dipendente dal Dipartimento dell’Interno, si vale presso i suoi uffici regionali di comitati consultivi formati da elementi locali.
Ma il decentramento degli uffici non fu il solo risultato della nuova impostazione regionale della pianificazione delle risorse. In periferia furono presto istituiti Comitati formati dai rappresentanti dei vari enti regionali del Dipartimento; loro obiettivo era quello di realizzare il coordinamento dell’attività dei vari enti sul piano regionale; la presidenza dei Comitati spettava a turno ai vari capi degli uffici regionali. I Comitati da temporanei divennero presto permanenti, e poterono così provvedersi di adeguato personale (5).
I Presidenti dei nuovi Comitati Regionali divennero i rappresentanti del Ministero nelle rispettive regioni, ed ebbero a disposizione adeguato personale per la raccolta dei dati occorrenti ad appoggiare l’attuazione di vasti programmi unitari contro 1’assalto dei programmi presentati individualmente dai singoli enti centrali (6).
Di notevole interesse è il fatto che alcune Amministrazioni Federali seguirono ben presto l’esempio del Dipartimento dell’Interno. Così il Dipartimento dell’Agricoltura, che istituì un analogo Comitato Regionale nella medesima regione del Pacifico Nord-Occidentale; tale Comitato ebbe una giurisdizione regionale analoga a quella del Comitato istituito dal Dipartimento dell’Interno, e i suoi uffici furono sistemati nella stessa città.
Fu presto avvertita l’esigenza di creare Comitati Regionali formati da rappresentanti dei Comitati Regionali di ciascun Dipartimento. Tali Comitati ebbero il compito di scambiarsi dati e notizie e di coordinare le rispettive attività e i propri rapporti con gli Stati delle rispettive regioni. In alcuni di tali Comitati figurarono ben presto rappresentanti dei Dipartimenti dell’Interno, dell’Agricoltura, del Commercio e della Difesa, oltre che rappresentanti della Commissione Federale per l’Energia e dell’Ente Federale per la Sicurezza. La Presidenza dei Comitati veniva assunta annualmente a turno dal rappresentante di un Dipartimento, e i Comitati non avevano personale proprio ad eccezione di quello fornito dai vari Dipartimenti (7).
Molti Comitati Regionali esistono oggi in varie regioni degli S.U., e la loro attività è intensa e proficua. Come si vede, il Comitato Regionale è un meccanismo pianificatore assai diverso dalla TVA, costituita invece sotto forma di Società per Azioni (“Corporation”) governativa, e per alcuni aspetti meno efficiente della TVA. Non bisogna tuttavia dimenticare che il Comitato realizza scopi relativamente limitati, anche se molto utili, e che in pratica ha spesso ottenuto un risultato di unanime consenso nella attuazione di programmi assai soddisfacenti (8).
In seguito fu confortante vedere diminuire sempre più il disaccordo tra i capi-ufficio, vederli accettare e divenire poi entusiasti dell’impostazione regionale di grandi programmi di sviluppo. Dopo avere assimilato quello che mi piace definire lo “spirito regionale”, molti divennero strenui combattenti nella battaglia diretta alla approvazione dei programmi unitari, contro le concezioni più ristrette dei capi-ufficio di Washington.
Naturalmente noi siamo convinti che il tipo di ente sopra descritto è ben lungi dall’essere perfetto. Esso lascia insoluti ancora molti problemi seri e difficili, la cui soluzione spetta ancora in ultima analisi ai membri del Congresso, o a singoli deputati o al Presidente. La nuova struttura è però, a mio modo di vedere, un mezzo per conseguire gli obiettivi finali.
La pianificazione delle risorse regionali consentirà la piena utilizzazione delle nostre risorse non ancora sfruttate, a maggior beneficio delle popolazioni. Ma l’opera potrà dirsi compiuta solo quando gli abitanti delle regioni ne comprenderanno l’importanza e vi parteciperanno attivamente, fornendo dirigenti locali capaci di attuare programmi intesi a soddisfare le esigenze locali. Solo quando questa consapevolezza sarà tradotta in azione, potrà sorgere un organismo locale capace di affrontare e risolvere i problemi dell’utilizzazione delle risorse su base squisitamente regionale.

APPENDICI

A. Descrizione delle principali regioni degli Stati Uniti.

B. Ostacoli ad una pianificazione unitaria:
l) Struttura della Pubblica Amministrazione;
2) Frazionamento della responsabilità in seno al Congresso;
3) Pressioni contrarie.

APPENDICE A: Descrizione delle principali regioni degli Stati Uniti

I paragrafi che seguono descrivono le caratteristiche generali di alcune delle più importanti regioni degli S.U., e indicano in breve alcuni dei principali problemi economici di ciascuna di esse.

1. Pacifico Nord-Occidentale.
La vallata del superbo fiume Columbia è una delle regioni più ricche di risorse naturali del mondo. È un paese dalle gigantesche montagne e dai rapidi corsi d’acqua, che oggi rappresenta non solo la maggiore fonte di energia elettrica a basso costo ma anche, potenzialmente, la regione maggior produttrice di energia elettrica del mondo. Il Nord-Ovest occupa il primo posto nella produzione nazionale di legname, con le sue foreste di abeti Douglas, di alberi di Cicuta Occidentale, e di pini Ponderosa. La zona contiene le superstiti foreste vergini degli S.U., le ultime riserve di legname da compensati, le sole grandi fonti di legname per lavorazioni pesanti. La zona ha ricche riserve minerarie, un’agricoltura sviluppata, varia e abbondante, e una vantaggiosa industria della pesca. La regione è però ancora poco sfruttata, e l’abbondanza delle sue risorse risulta minacciata da vari fattori. Le risorse di energia sono fino ad oggi utilizzate solo per il 20%. I tre quarti dei terreni agricoli sono gravemente erosi. La depauperazione annua del legname è doppia della crescita annua. La maggiore produzione della regione è rappresentata dai prodotti agricoli, dal legname e dai prodotti minerari semilavorati, spediti altrove per la trasformazione finale. Tariffe discriminatorie ostacolano lo sviluppo della zona. Solo il 3% della popolazione degli Stati Uniti vive qui sul 9% della superficie nazionale. La popolazione però è in aumento (39% dal 1940 ad oggi) e ciò ha causato un aumento della disoccupazione cui non fa riscontro una energica azione per costituire nuove industrie e nuove possibilità di lavoro.

2) Bacino del Rio Grande del Sud-Ovest.
Il Bacino del Rio Grande, che comprende il Nuovo Messico e il Texas, è in stupefacente contrasto con il ricco Pacifico Nord-Occidentale. È una zona assai povera di risorse naturali e soprattutto di acqua, e i programmi di miglioramento trovano molte limitazioni; si prevede difficile persino il mantenimento delle posizioni attuali. La regione è in maggioranza arida e quasi allo stato di deserto, con corsi d’acqua che forniscono quantità d’acqua limitate in confronto alle necessità dell’irrigazione, del rifornimento urbano e di altri fini. L’economia del Bacino si fonda sull’agricoltura e sull’estrazione di minerali. Non vi sono sviluppate, ne vi è possibilità che lo siano, risorse notevoli di energia elettrica e di legname. Per quanto le installazioni difensive create durante e dopo la guerra abbiano potenziato l’economia del Nuovo Messico, le possibilità di sviluppo industriale su larga scala sono limitate. Le industrie fondate sulla lavorazione dei minerali e dei prodotti agricoli della regione lamentano penuria di energia a basso costo e di rifornimenti idrici, e sono danneggiate dalle forti distanze che le separano dai grandi mercati. Le riserve minerali della zona vanno esaurendosi. L’espansione dell’agricoltura e dell’allevamento è pure fortemente limitata dalla scarsa disponibilità di specchi d’acqua e di acqua nel sottosuolo. Anche l’attuale livello di attività, in tali zone, è in pericolo a causa delle erosioni e dell’accumularsi di sedimenti. È perfino da chiedersi per quanto tempo l’irrigazione e il rifornimento idrico dei centri urbani potranno continuare ad alimentarsi con le acque del sottosuolo, che ora vengono pompate in quantità maggiore di quella consentita dai depositi alluvionali. Le erosioni corrodono i confini delle falde e degli spartiacque, la cui estensione è già assai bassa in confronto a quelle di altre regioni. L’accumulo di sedimenti dei fiumi, causato dalla erosione, fa alzare il letto dei fiumi, e la conseguente infiltrazione dell’acqua rende incoltivabili i terreni rivieraschi. Il fenomeno provoca anche un rinnovato problema di difesa urbana dalle inondazioni. Occorre il massimo acume per prevenire disastri simili a quelli che già distrussero intere civiltà antiche.

3. Nuova Inghilterra.
La Nuova Inghilterra differisce dalle regioni poco sviluppate dell’Ovest in quanto essa ha omogeneità, forte tradizione culturale e forte economia, e nello scorso secolo è stata di guida alla nazione nell’industria manifatturiera, nella navigazione e nella finanza. La regione ha una popolazione assai densa ed un numero di industrie che supera quello di tutte le altre zone del Paese. La Nuova Inghilterra è una regione composta di piccoli Stati intramezzati da corsi d’acqua. È una zona circondata da antiche montagne e da bei paesaggi boschivi. Pur non essendo così riccamente dotata di risorse naturali come molte delle regioni occidentali, ha tuttavia ugualmente dei grandi vantaggi. Una grande parte delle sue vaste risorse di produzione e urbanistiche è ancora da utilizzare. Essa ha una riserva di intelligenti operai pratici nei diversi tipi di attività industriale. Nei suoi corsi d’acqua essa ha un potenziale idro-elettrico ancora non utilizzato, che è pari all’attuale produzione complessiva di energia della regione. L’uso di questa energia può rendere economica la produzione e la lavorazione dei minerali locali quali il manganese. Le bellezze naturali della regione la rendono punto di attrazione nazionale e zona di svago, e già l’attività principale in alcuni Stati è q nella delle attività turistiche. Le risorse della pesca e delle foreste alimentano vantaggiose industrie ed offrono una reale promessa di maggior lavoro e di paghe migliori attraverso uno sviluppo più intensivo. Lo sviluppo delle risorse naturali della regione iniziò anni fa, e, sotto molti aspetti, si basa su sistemi ora superati (centrale elettrica presso ciascun stabilimento). I maggiori problemi delle risorse della regione vertono intorno ai fiumi. Tremende alluvioni si ripetono quasi annualmente. Il declino della pesca è dovuto in gran parte all’inquinamento dei fiumi. In tempi recenti l’economia regionale è andata declinando in rapporto a quella nazionale. Durante gli ultimi 10 anni il reddito della Nuova Inghilterra è passato da 1,26 a 1,06 dollari per ogni dollaro di reddito individuale negli Stati Uniti. La quota nazionale della sua popolazione è diminuita del 2%, l’edilizia del 6%, gli operai del 13% ed i depositi bancari de 23%.
Il capitale ha abbandonato la regione, e così han fatto pure molti giovani, e le nuove industrie stanno passando dalla Nuova Inghilterra ad altre zone. Le cause di tutto ciò sono: primo, la bassa produttività dovuta ad impianti e macchinari inefficienti ed antiquati; secondo, l’alto costo dell’energia che impedisce alla regione di sostenere la concorrenza. Il prezzo dell’elettricità della regione è il più alto della nazione. Ad esempio la differenza dei costi dell’energia fra Nuova Inghilterra e il Sud grava sugli industriali della Nuova Inghilterra causando loro una perdita annua (1953) di circa 60 milioni di dollari.

4. Bacino del Missouri.
Il bacino, che copre un sesto della superficie degli Stati Uniti, è caratterizzato da opposti estremi fisici e climatici, ed ha attraversato paradossali peripezie come l’inondazione devastatrice durante il periodo di siccità del 1930. La regione è strutturalmente divisa in tre zone, ciascuna con condizioni naturali distinte e distinti problemi di risorse. La parte orientale del bacino è, in genere, un delta piatto caratterizzato da agglomerati poco densi, da una agricoltura abbastanza stabile e variata, e da una vita cittadina sempre più importante basata per lo più sulla produzione e distribuzione di beni utilizzati o prodotti in altre zone del Bacino. Nella zona occidentale - Montana, Wyoming e Colorado - gli agglomerati urbani sono pochi e molto distanti. Questi gruppi di città, sorti dove si incrociano le linee di comunicazione, vivono principalmente su industrie minerarie ed agricole e, in minor parte, sul commercio del legname, sull’industria del bestiame e su fabbriche assai modeste di articoli minuti. A separare queste isole di popolazione stanno disseminate le zone montagnose, alcune a foresta, altre formate da altopiani semi-aridi, in gran parte di proprietà pubblica e generalmente non adatti ad essere coltivati. La vasta zona centrale è una sterminata pianura con scarse attrattive economiche. Si tratta della famosa “Coppa di polvere” del 1930, ed ancora oggi è minacciata da gravi siccità. In conclusione è una zona ad instabilità cronica, con violenti cambiamenti economici e flussi e riflussi di una popolazione alquanto sparpagliata. Gli sforzi fatti per occupare e sfruttare la zona centrale hanno interessato principalmente l’agricoltura, e spesso hanno dato come risultato la rovina del terreno e la bancarotta. Attraverso queste tre differenti zone corre un unico sistema fluviale che ha sul bacino un certo effetto unificatore. Inevitabilmente le tre zone sono unite dalla necessità di sfruttare il fiume per la navigazione, per il controllo del suo flusso, la produzione di energia, l’irrigazione e i rifornimenti d’acqua. Nessuna delle tre zone può fare da sola. Uno dei principali problemi delle risorse del Bacino del Missouri è quello della stabilizzazione e della diversificazione dell’agricoltura, che consenta la conservazione del suolo e nello stesso tempo garantisca al contadino un reddito fisso. Sono necessarie nuove industrie manifatturiere e nuove possibilità di lavoro per frenare la tendenza verso la diminuzione della popolazione e per rialzare il livello del reddito individuale, in genere molto basso, meno che per i prezzi dei prodotti agricoli, alti durante la guerra e negli anni del dopo-guerra. Nel bacino vi sono minerali quali bitumi e fosfati che possono essere associati all’energia elettrica per incoraggiare nuove industrie. Dal fiume si può ottenere energia, ma le maggiori possibilità risiedono nella costruzione di centrali termiche che sfruttino le risorse di lignite e di carboni bituminosi. Un altro bacino fluviale va qui infine ricordato: quello dell’Ohio, che scorre attraverso una delle più ricche zone industriali; è probabilmente il migliore esempio di sviluppo locale. La navigazione fu il primo obiettivo, egli apprestamenti che vi furono costruiti servono assai poco a controllare le inondazioni distruttrici di quella regione o per provvedere alle sue esigenze di energia elettrica. L’inquinamento, industriale e urbano, è serio, e l’erosione del suolo, particolarmente dalla parte del Kentucky, si aggiunge al problema dell’inquinamento. Questa perdita di terreno costituisce inoltre un problema più grande: quello della distruzione del patrimonio agrario. Attività di sviluppo regionale su scala più o meno grande si è avuta nel bacino dell’Arkansas White-Ouchita, nella Central Valley della California, e nel bacino del Colorado. Vi sono altre zone negli Stati Uniti, quali quelle degli Stati raggruppati intorno ai Grandi Laghi, e alcuni Stati del Sud, che non sono state ancora incluse in alcun progetto di pianificazione regionale. La Valle del Tennessee è la sola regione degli Stati Uniti che è stata assoggettata ad un vasto sviluppo delle risorse.
Poiché almeno una delle relazioni presentate al Convegno tratta dettagliatamente i problemi di questa regione, non credo necessario fornire ulteriori particolari.

APPENDICE B: Ostacoli ad una pianificazione unitaria

l. Struttura della Pubblica Amministrazione
La responsabilità governativa dello sfruttamento delle risorse naturali negli Stati Uniti è divisa, in maniera illogica, fra un certo numero di Ministeri esecutivi e di Enti autonomi. Quasi tutte le Amministrazioni federali furono istituite, mediante atti legislativi distinti, per scopi specifici e limitati. Alcuni dei programmi di questi Enti sono vecchi quanto lo stesso Governo federale (vedi ad esempio quello della navigazione fluviale). Non appena il Congresso decideva che era necessario un nuovo programma, esso creava un Ente per trattare il problema specifico. Solo nel 1908 l’unità fondamentale delle risorse naturali trovò il suo pubblico riconoscimento. In quell’anno il Presidente Teodoro Roosevelt espresse l’allora nuovo concetto dell’unitarietà dell’intervento protettivo; egli disse: “Ogni sistema fluviale, dalla sua sorgente nella foresta fino alla sua foce sulla costa, è una singola unità e deve essere trattata come tale”.
Ma a quel tempo le esistenti Amministrazioni governative avevano già delimitato i rispettivi domini: nel 1951 i vari Enti erano gelosamente trincerati in sé stessi. Non furono fatti seri sforzi per unificare i vari enti sorti separatamente e fortuitamente. In quello stesso anno, la Commissione istituita da Hoover per la riorganizzazione dell’Esecutivo affermava: “I terreni demaniali e le risorse di acqua della nazione furono unite insieme dalla natura, e solo il Governo si ostina a trattarle separatamente”.
Gli Enti creati per specifici e singoli scopi si erano allargati, e perseguivano con sicurezza i loro intenti. Si sviluppò lo spirito di corpo in ogni singolo Ente, ed ognuno era geloso delle proprie prerogative. Così fra le Amministrazioni vi era più concorrenza che collaborazione. Il meccanismo burocratico federale non solo è rudimentale, e incapace di tener testa ai problemi che deve trattare, ma rende anche virtualmente impossibile ogni sviluppo coordinato delle risorse anche quando le intenzioni dei funzionari sono le migliori. Ne risulta spesso la totale o parziale dimenticanza di alcuni importanti aspetti del potenziamento delle risorse, oppure un loro uso non equilibrato. Ambiziosi progetti, come quelli per la costruzione di grandi dighe, vengono artificialmente gonfiati a scapito di iniziative meno appariscenti ma ugualmente utili come le ricerche minerarie, il trattamento del suolo e la raccolta di dati fisici fondamentali.
Gran parte degli Enti di sfruttamento delle risorse fanno capo al Ministero degli Interni. L’Ufficio delle Bonifiche costruisce dighe, compie lavori di irrigazione e produce energia elettrica, nel quadro della bonifica di terre aride; l’Ufficio Governativo delle Miniere è presente nello sviluppo dei giacimenti minerari; l’Ufficio Geologico esegue sondaggi minerari e raccoglie i dati topografici, geologici ed idrologici, l’Ufficio dell’ Amministrazione del Suolo amministra i 412.000.000 di acri di terreni demaniali degli Stati Uniti, protegge le falde egli spartiacque e salvaguarda i giacimenti contenuti nel sottosuolo. Il Servizio della Pesca e della Selvaggina ha le responsabilità implicite nel suo nome, e opera per la protezione degli animali selvatici. Il Servizio Parchi Nazionali protegge i nostri paesaggi, le testimonianze storiche e le zone vergini; il Segretario agli Interni vende l’energia elettrica prodotta da tutte le centrali governative (eccetto quelle della TV A), anche se tali centrali sono state costruite da Enti regionali come l’Ente idroelettrico di Bonneville, quello Sud-Occidentale, quello Sud-Orientale, ecc. Il Ministero dell’Agricoltura tutela anche esso le risorse agricole di base; il suo Servizio per la Protezione del Suolo amministra anche i bacini idrici e favorisce la conservazione del suolo. Il Servizio Forestale amministra le foreste nazionali e coopera con gli Stati nell’amministrazione di altre risorse forestali.
In ogni regione è presente una ventina di Enti federali incaricati della pianificazione delle risorse. Vi sono Enti creati per uno specifico scopo, che cercano di assumere funzioni direttive in molteplici settori. È inevitabile perciò che sorgano dei conflitti. Il Corpo del Genio e l’Ufficio delle Bonifiche, entrambi responsabili dei lavori per il controllo fluviale, si sono spesso sovrapposti l’uno all’altro, venendo a conflitto quando autorizzati dal Congresso ad effettuare gli stessi lavori allo stesso tempo e negli stessi posti. Ad es., entrambi furono autorizzati a costruire la diga del Pine Flat sul fiume King in California. Non essendoci nell’ambito regionale alcun meccanismo per la soluzione della controversia questa fu scaricata su Washington. Durante le interminabili more della questione, gli abitanti della regione furono privati degli attesi benefici del progetto sul fiume.
La responsabilità è frazionata per gli impianti idroelettrici : dighe e centrali elettriche sono costruite dall’Ufficio Bonifiche e dal Corpo del Genio, ma la vendita dell’energia nel Pacifico Nord-Occidentale è di competenza dell’Ente idroelettrico di Bonneville, il quale deve rifondere all’erario, con i proventi della energia elettrica, il costo di esercizio delle dighe. Esso è responsabile del soddisfacimento delle necessità di energia della regione, ma altri Enti stabiliscono quando ed in quale ordine le centrali elettriche devono essere costruite. La continua penuria di energia nel Pacifico nord-occidentale è, in certo qual modo, il risultato di questa situazione. Una diga può bloccare la emigrazione dei pesci anadromi verso il loro luogo di riproduzione, e così distruggere una parte del flusso dei pesci; le migrazioni dei lucci nel fiume Connecticut furono danneggiate dalla diga Enflied. La costruzione di una diga può sommergere terre che appartengono agli Indiani in virtù di antichi diritti sanzionati da trattati: la diga Garrison nel bacino del Missouri ha costretto al trasloco più di mille indiani. Una diga può distruggere importanti valori turistici nazionali: Mammouth Cave è ora minacciata dal progetto di una diga sul Green River nel Kentucky. La costruzione di una diga può allagare notevoli depositi minerari: il lago artificiale del Buggs Island sul Fiume Roanoke nella Virginia, nel suo maggior stadio di straripamento, avrebbe danneggiato i depositi di tungsteno se la protesta pubblica non avesse imposto la costruzione di argini di protezione. Poiché un Ente è responsabile per la costruzione di una diga, e un altro Ente è responsabile della protezione delle risorse eventualmente minacciate, raramente è possibile conciliare questi interessi in conflitto fra di loro.
Anche le responsabilità per la gestione del suolo è frazionata. Un adeguato programma di controllo delle inondazioni, per es., comprende non solo serbatoi e dighe ma anche le misure per controllare lo straripamento a monte del bacino idrico. La costruzione dei serbatoi e delle dighe è eseguita dal Genio laddove il Dipartimento dell’Agricoltura, e in misura minore il Dipartimento degli Interni, sono responsabili dell’amministrazione del bacino fluviale a monte. Per il Bacino del Missouri la parte del piano per il controllo delle inondazioni assegnata al Genio fu approvata dal Congresso nel 1944, laddove la parte del piano assegnata al Dipartimento dell’Agricoltura fu proposta solo nel 1949, quando erano già in costruzione molte opere del Genio. Vi sono molti problemi connessi con l’uso del terreno; i regolamenti che governano i pascoli nelle foreste nazionali amministrate dal Servizio Forestale del Dipartimento dell’Agricoltura sono completamente diversi da quelli dell’Ufficio per l’Amministrazione del Suolo del Dipartimento dell’Intemo. II bestiame vaga da un pascolo all’altro senza sapere che deve mangiare più o meno erba a seconda della giurisdizione in cui si trova!
Altro esempio di mancanza di omogeneità nello sfruttamento della terra è la situazione attuale nel Pacifico Nord-occidentale. Lo Ufficio governativo delle Bonifiche vi sta spendendo 500 dollari l’acro per trasformare un milione di acri di arido deserto in terreno coltivabile mediante l’uso della irrigazione. In un altra zona dove il problema dell’erosione è critico, stiamo per perdere un milione di acri di terreno coltivabile perché non si vuol spendere, per la conservazione del suolo, 6 dollari per acro. Ovviamente si guadagna ben poco a conquistare un milione di acri di nuova terra e a lasciar allagare un milione di acri già sfruttati da tempo. Un altro risultato di questa confusione amministrativa è l’inadeguata raccolta di dati. Piani per progetti specifici sono stati approntati ed inviati al Congresso sulla base di dati idrologici e geologici inadeguati, semplicemente perché molti dati non esistevano. Per il Bacino del Missouri, ad esempio, quando il programma dell’Ufficio Bonifiche e del Corpo del Genio fu autorizzato nel 1944, fu detto apertamente che i dati topografici, geologici ed idrologici disponibili erano “molto inadeguati” per una pianificazione dettagliata, per la costruzione e per le operazioni inerenti a lavori di cosi vasto sviluppo. I dati-base sono raccolti in gran parte dall’Ufficio Geologico, e questo umile e poco spettacolare Ente ha dovuto sempre lottare per 100 anni per completare una collezione di mappe veramente aggiornate. Grandi zone del Paese non sono mai state incluse nelle mappe. Altra fonte di conflitti sono le prassi finanziarie in uso. Impianti analoghi costruiti da Enti diversi richiedono metodi completamente diversi di stanziamento e pagamento dei fondi. I beneficiari delle opere per la navigazione interna e per il controllo delle inondazioni non pagano niente per questi servizi, che vengono addebitati come servizio pubblico. I benefici ari delle opere per l’energia e l’irrigazione, invece, devono pagare per questi servizi, e l’erario ricupera l’intero costo delle spese. Cosi l’immissione di acqua nei terreni mediante l’irrigazione deve essere pagato da chi usa l’acqua, laddove il drenaggio del terreno ai fini del controllo delle inondazioni costa poco o niente a chi ne beneficia. A causa di queste diverse prassi finanziarie gli Stati e gli enti locali hanno la possibilità di contrattare con diversi Enti, per scoprire quale può dar loro maggiori vantaggi. L’Ufficio Bonifiche e il Genio sono stati messi in concorrenza nel progetto per la Valle Centrale della California, e stanno ora per essere messi nella stessa situazione dalla municipalità del Texas interessata a ottenere una maggiore fornitura d’acqua. Questi problemi hanno destato l’attenzione dell’Esecutivo, e costanti progressi si stanno facendo per conciliare questi conflitti. L’Ufficio Esecutivo del Presidente è uno strumento efficace per eliminare i conflitti più manifesti. Inoltre, in sede di esame del bilancio di ciascun Ente prima della presentazione al Congresso, l’Ufficio ha ampia facoltà di decidere a quale Ente affidare un particolare programma. Di tanto in tanto vengono create delle Commissioni per studiare tali problemi e per raccomandare delle soluzioni: cosi la Commissione Presidenziale per le risorse idriche (1951) diede un considerevole impulso al concetto della pianificazione regionale nella sua proposta relativa ai diritti erariali sui bacini fluviali (9).

2. Responsabilità frazionata in seno al Congresso.
La legislazione in materia di opere per il controllo delle inondazioni e la navigazione, di competenza del Genio, spetta a una Commissione in ciascuna Camera del Congresso; la legislazione per le opere di irrigazione (Ufficio Bonifiche) va ad un altra Commissione, e la legislazione sulla tutela degli spartiacque (Dipartimento dell’ Agricoltura) va ad una terza commissione. Anche le richieste di stanziamenti per queste diverse opere affluiscono a diverse Commissioni di ciascuna Camera. È difficile, perciò, per il Congresso avere un panorama completo della pianificazione delle risorse per una specifica regione o per un bacino fluviale. Il coordinamento dei piani e della assegnazione delle opere, in queste circostanze, è assai raro anche quando i diversi Enti interessati sono d’accordo sui piani e sui programmi.

3. Pressioni contrarie.
La legislazione speciale diretta a potenziare le attività di pianificazione delle risorse invade la sfera di competenza e di influenza dei Presidenti delle Commissioni del Congresso, ed è quindi assai sgradita agli ambienti parlamentari. Vi è spesso resistenza alla pianificazione federale da parte dei governi degli Stati, i quali temono pericoli reali o immaginari ai “diritti di Stato”. Altre forze si oppongono inoltre all’unificazione degli sforzi sul piano regionale: funzionari di potenti Uffici creati per uno specifico scopo si uniscono contro ogni minaccia che possa sorgere contro la loro sfera di giurisdizione (l’Ufficio Bonifiche e il Corpo del Genio sono gli Enti più potenti per quanto riguarda i bacini fluviali). Dietro ad ogni Ufficio Governativo creato per un determinato scopo, vi sono i groppi privati uniti da speciali interessi, pronti a proteggere il loro Ente favorito. Preminenti fra tutti questi gruppi sono quelli delle aziende elettriche private, i fornitori delle Forze Armate, i titolari di contratti di costruzione, le società di navigazione fluviale, e cosi via.
 
 
 

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