Presidente del consiglio o uomo della provvidenza?

Scritto da su Sabato, 19 Novembre 2005

Il nuovo testo costituzionale approvato dalle destre modifica totalmente la forma di governo Il referendum per seppellire una riforma sciagurata articolo di Giuseppe Ugo Rescigno* La riforma costituzionale voluta dalle destre è stata approvata nelle Camere definitivamente; l'articolo 138 della Costituzione vigente prevede però che, se l'approvazione è avvenuta con la maggioranza assoluta (come è in questo caso), il progetto va pubblicato nella Gazzetta ufficiale, e da quel momento decorrono tre mesi entro i quali o cinquecentomila elettori, o cinque consigli regionali o un quinto di ciascuna Camera possono chiedere un referendum; se il referendum viene chiesto, la decisione definitiva spetta al corpo elettorale (qualunque sia il numero dei votanti). E' certo che un quinto di una o di ambedue le Camere chiederanno il referendum; da quanto si legge è intenzione sia di esponenti delle sinistre, che sostengono il voto contrario alla riforma, sia di esponenti delle destre, che ovviamente sosterranno un voto favorevole alla riforma, di raccogliere le firme per chiedere il referendum (e forse vi sarà anche la richiesta di alcuni consigli regionali, nel numero minimo previsto di cinque). Mi auguro che venga promossa la raccolta di firme popolari, che quella promossa dalle sinistre sia numerosissima, ben oltre il minimo richiesto, e molto più ampia di quella delle destre se ci sarà: questa campagna per la raccolta delle firme anzitutto permetterà di raggiungere milioni di persone per tre mesi e di far uscire in tal modo la riforma dai tecnicismi e dalle oscurità, o addirittura non conoscenza, in cui essa è avvolta, e in secondo luogo favorirà successivamente una partecipazione massiccia e informata al referendum, quando ci sarà (con la speranza e l'augurio che un no esteso e clamoroso seppellisca per sempre questa sciagurata riforma ed ogni altra riforma di tenore simile). La prima e principale cosa da chiarire è che questa riforma non è una modificazione secondaria e scarsamente significativa di questa o quella specifica disposizione costituzionale (come ad esempio quella che permette al Presidente della Repubblica di sciogliere anticipatamente le Camere anche negli ultimi sei mesi del suo mandato se questi coincidono con gli ultimi sei mesi della legislatura), ma una totale modificazione della forma di governo sia a livello nazionale, sia nei rapporti tra livello nazionale e livelli regionali e locali. Si tratta cioè di una nuova costituzione che, se approvata, modificherebbe totalmente il modo di essere e funzionare di tutte le istituzioni pubbliche e quindi anche di tutta la società. Per conseguenza la difficoltà e nello stesso tempo la necessità è quella di non perdersi nei moltissimi particolari (come pure negli approfondimenti successivi del dibattito bisognerà ugualmente fare), ma di cercare anzitutto di cogliere il senso complessivo e fondamentale della riforma. A prima vista un senso complessivo non si vede; si tratta in testo particolarmente sgangherato, fatto di diverse parti incoerenti tra loro e ciascuna al proprio interno, che sono il risultato perverso dell'attuale meccanismo politico per cui, data la necessità di stare insieme per forze politiche diverse e confliggenti (la coalizione coatta, è stato detto felicemente da Gianni Ferrara), ciascuna forza ha ricattato le altre ed ha ottenuto di inserire il punto o i punti che essa riteneva essenziali, senza alcuna preoccupazione di mantenere una coerenza tra le diverse parti. Però una lettura più attenta fa emergere egualmente un senso complessivo oggettivo (che sta nel testo quali che siano le intenzioni di questo o quello): da un lato la frantumazione del corpo collettivo (del popolo italiano), dall'altro la necessità dell'uomo della provvidenza, il primo ministro eletto direttamente dal corpo elettorale, come unico e ultimo rimedio contro la frantumazione; da un lato meccanismi istituzionali che favoriscono e garantiscono una guerra selvaggia delle diverse autonomie le une contro le altre, ciascuna tesa a preservare quanto ha o riesce a strappare a danno delle altre, dall'altro il primo ministro eletto plebiscitariamente, unico arbitro nazionale, che costituisce l'ultima risorsa per impedire la totale disintegrazione del tessuto sociale nazionale. Vediamo nell'ordine come si perseguono e si ottengono i due risultati complementari, e cioè da un lato la disgregazione dell'unità e la garanzia della concorrenza di tutti contro tutti, e dall'altro l'emergere dell'uomo della provvidenza. Va premesso che solo la Camera resta un organo elettivo nazionale; il Senato, chiamato non per caso federale, dovrebbe rappresentare le istanze regionali. Si tratta però di un ibrido incoerente: il Senato viene eletto con suffragio universale, e cioè segue la stessa logica di ogni assemblea rappresentativa, nella quale prevalgono i partiti, e quindi logiche di partito (come avviene e continuerà ad avvenire nella Camera dei deputati), non logiche regionalistiche; però i senatori vengono eletti nello stesso giorno della elezione dei Consigli regionali, e siccome anzitutto è prevalente e comunque garantito che vi sia uno sfalsamento tra giorno delle elezioni della Camera e giorno della elezione dei Consigli, e per di più non è affatto detto che tutti i consigli regionali vengano eletti nello stesso giorno, è probabile che le maggioranze politiche della Camera e del Senato siano diverse. Questo premesso, il mostriciattolo giuridico principale che sta a guardia dello scontro permanente si trova nel nuovo articolo 70: la legislazione nazionale, e cioè il primo e fondamentale strumento di unificazione e di eguaglianza di un popolo, viene divisa in tre parti, l'una contro l'altra armata: a) nelle materie di competenza statale (tranne quelle che rientrano nel terzo gruppo) decide la Camera dei deputati; il Senato, se vuole, può proporre modifiche entro trenta giorni; però in questo caso la Camera ridelibera come vuole e decide in via definitiva; b) nelle materie nelle quali lo Stato stabilisce i principi fondamentali ai quali le Regioni si debbono attenere nel legiferare (competenza regionale che viene chiamata concorrente), decide il Senato; la Camera, se vuole, entro trenta giorni può proporre modifiche; in tal caso il Senato decide definitivamente come ritiene più opportuno (è il meccanismo del punto a) rovesciato; c'è un modo per superare questo potere del Senato, ma, come vedremo, questo modo dipende dalla volontà dell'uomo della provvidenza, e cioè del primo ministro); c) nei casi elencati nel terzo comma si prevede l'accordo delle due camere, e quindi le due camere sono pari ordinate; se non c'è accordo viene prevista una farraginosa procedura per arrivare ad un accordo, se questa procedura fallisce, non si decide. Siccome, come l'esperienza di tutti gli Stati dimostra, è pura illusione sperare di separare con linee nette e chiare i confini tra le diverse materie, vi sarò un continuo contenzioso tra le due camere, i due presidenti, tutti gli interessati. Inoltre, il nuovo testo costituzionale mette il principio di sussidiarietà in tutti i buchi, quasi fosse un taumaturgico rimedio sempre valido, senza rendersi conto (o comunque senza preoccuparsi) che il principio di sussidiarietà, se preso sul serio, fa a pugni con le riserve di competenza a favore di un soggetto: il principio esige flessibilità, e cioè che decida quel livello che garantisce prestazioni migliori, la riserva di competenza comporta rigidità, perché solo il livello competente può decidere, e nessun altro. Il nuovo quarto comma dell'articolo 117 dice che: «Spetta alle Regioni la potestà legislativa esclusiva [nota bene: esclusiva] nelle seguenti materie: a) assistenza e organizzazione sanitaria; b) organizzazione scolastica, gestione degli istituti scolastici e di formazione, salva l'autonomia delle istituzioni scolastiche; c) definizione della parte dei programmi scolastici e formativi di interesse specifico della Regione; d) polizia amministrativa regionale e locale; e) ogni altra materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato». Se questa disposizione verrà seguita rigorosamente, avremo la frantumazione della società italiana per lo meno nei due settori cruciali della assistenza sanitaria e della scuola; se invece la Camera dei deputati cercherà di far valere le molte altre norme contenute in Costituzione che danno funzioni legislative nazionali anche in materia sanitaria e scolastica, si riproporrà il tema della continua conflittualità tra i due livelli, statale e regionale. Il nuovo articolo 127bis attribuisce anche ai Comuni, alle Province e alle Città metropolitane il potere di ricorrere direttamente alla Corte costituzionale contro le leggi che essi ritengono lesive delle competenze costituzionalmente attribuite: tenendo presenti anche la genericità e vaghezza con le quali il testo attribuisce funzioni proprie a questi enti, e le contraddizioni che si aprono tra queste vaghe attribuzioni ed altre attribuzioni, altrettanto vaghe, fatte a Stato e Regioni, questa norma costituisce l'apertura di un contenzioso infinito tra ottomila e passa Comuni, più di cento Province, le Città metropolitane (se e quando ci sanno) da un lato, e Stato e Regioni dall'altro. Questo scontro permanente quasi sicuramente si trasferirà anche nella Corte costituzionale, sia perché la enorme massa di ricorsi determinerà tra i quindici giudici continue divisioni, sia perché sette giudici su quindici riproporranno le tendenze di coloro che fiduciariamente li hanno scelti, e cioè tre a difesa della Camera e quattro a difesa del Senato, per di più in questo caso integrato dai Presidenti delle Regioni (nuovo art. 135). A fronte di questa frantumazione sta lo strapotere del Primo ministro. Viene designato direttamente dal corpo elettorale insieme alla elezione della Camera dei deputati (cosicché il Presidente della Repubblica, se un designato è collegato al partito o al blocco di partiti che ha ottenuto la maggioranza dei seggi, deve nominarlo Primo ministro). Nomina e revoca i ministri, cosicché i ministri e il Consiglio dei ministri diventano dei fedeli esecutori della sua volontà, pena la revoca dei dissenzienti. Scioglie a sua discrezione la Camera, dal momento che il Presidente della Repubblica è obbligato a scioglierla se il Primo ministro glielo chiede (art. 88, lett. a); determina comunque lo scioglimento della Camera nel caso che muoia o sia impedito permanentemente, oppure si dimetta, oppure abbia posto la questione di fiducia e la Camera abbia votato contro, oppure la Camera abbia votato la mozione di sfiducia (articoli 88 e 94). In sintesi: la Camera è una assemblea nelle mani del Primo ministro, un giocattolo costoso che deve fingere l'esistenza di una volontà del popolo, e che non avrà mai la forza di opporsi al Primo ministro. E' previsto un caso di sostituzione del Primo ministro: la norma sarebbe grottesca se non fosse tragica: solo i deputati della vecchia maggioranza uscita dalle elezioni sono abilitati a proporre al capo dello Stato la nomina di un nuovo primo ministro, purché raggiungano la maggioranza assoluta (e cioè la metà più uno dei componenti). E gli altri deputati? non contano nulla (notare che l'art. 67 continua a dire che ogni deputato rappresenta la Nazione e la Repubblica senza vincolo di mandato).  Questo signore, che è senza pari nel nuovo ordinamento, tra i molti poteri senza contrappesi, ha anche quello di garantire gli interessi nazionali: infatti è l'unico che, nel caso ritenga contraria al proprio programma una legge approvata dal Senato, può spostare la competenza nella Camera e, con la maggioranza assoluta, far approvare la legge come da lui voluta. Egualmente è l'unico che, qualora ritenga una legge regionale contraria all'interesse nazionale, può sottoporre la questione al Parlamento in seduta comune, che a maggioranza assoluta ha il potere di annullare la legge. Di fronte allo sfascio istituzionale che discende dalla conflittualità permanente tra i diversi livelli di governo, in sostituzione della impotenza organizzata della Camera, sta la figura dell'uomo della provvidenza, il duce eletto dal popolo, che dovrà provvedere a preservare l'unità. Chi ha ancora a cuore la democrazia, la partecipazione, il pluralismo, l'eguaglianza dei cittadini, l'unità nazionale, la solidarietà, non può che respingere risolutamente questa mostruosa proposta, che non ha equivalenti in nessun Paese civile. * docente di diritto costituzionale nella facoltà di Giurisprudenza della Università La Sapienza di Roma