Rom in Sardegna/2.

 Le applicazioni della legge Tiziana

di Loredana Pireddu e Marco Zurru

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4.2  Il budget previsto

Come si ricordava all’inizio del contributo, la somma annua prevista nel momento in cui nasceva la legge Tiziana era di 1 miliardo e 50 milioni. In ragione dell’inesistenza di alcun campo sosta in Sardegna, in seno agli uffici di istruttoria del programma di riparto finanziario si decise una ripartizione della somma complessiva con uno sbilanciamento sostanziale nei confronti delle attività di costruzione e manutenzione dei campi sosta: un miliardo per questi e una cifra residuale per le altre attività contemplate nella legge.

Non si hanno ancora dati certi sui totali messi a disposizione dal 1989 al 1997; si sono potuti raccogliere questi dati solo a partire dal 1997 fino al corrente anno. E’ abbastanza evidente (tab.2) come siano cambiati nel tempo sia gli stanziamenti complessivi che le ripartizioni tra le due macro aree individuate (costruzione/gestione campo e altre attività): nel 1997 e 1998 la cifra complessiva cresce fino a 1 miliardo e 100 milioni e, nello stesso tempo si ristabilisce una sorta di differente equilibrio per il finanziamento delle diverse attività: cresce il finanziamento per i progetti di educazione, scolarizzazione, formazione professionale, fino ad arrivare a 300 milioni.

Dal 1999 si inverte la tendenza e, di fatto, la cifra complessiva a disposizione per le spese della Tiziana si riduce di più della metà, calando a 500 milioni; tale cifra rimane identica l’anno successivo per poi ridursi ulteriormente di altri 100 milioni nel 2001. Infine, nel 2002 si stanziano 600 milioni con un riparto che dedica 2/3 della cifra alla costruzione e manutenzione dei campi sosta.

Tab.2- Stanziamenti annui per le spese relative alla legge 9/88.

Fonte: Assessorato Igiene e Sanità e Assistenza Sociale della Sardegna

Insomma, a monte delle possibilità di finanziamento dei progetti ci sono, ovviamente le effettive disponibilità finanziarie che, come abbiamo potuto vedere, variano nel tempo, riducendosi notevolmente negli anni di oltre la metà.

Ulteriori difficoltà per i potenziali progetti sono da ricercarsi nella decisione di ripartire questa cifra in modo “pesante” , a favore della costruzione e gestione dei campi sosta lasciando spesso scoperte o del tutto assenti (come nel 2201) le possibilità per le iniziative in merito all’istruzione, all’organizzazione di corsi di formazione professionale, a tutte le iniziative che possano in qualche modo favorire la conoscenza delle forme espressive (culturali, artigianali) dei nomadi.

Dunque, a parte i buoni propositi esposti normativamente, sono mancati negli anni i normali mezzi finanziari di concretizzazione degli stessi: lo spessore dei tagli decisi dalla RAS parla da solo.

4.3 I finanziamenti richiesti, quelli ottenuti, quelli ottenuti ma non spesi

Come già detto, il nostro monitoraggio ha come arco temporale gli anni che vanno dal 1997 al 2002 e riguarda i finanziamenti richiesti alla RAS dai diversi enti pubblici. Parliamo di enti pubblici e non privati perché questo è un dato importante da mettere in rilievo: la legge è stata utilizzata quasi esclusivamente dalle amministrazioni comunali. Né le province né gli altri enti intermedi sembrano mai aver fatto richiesta in merito. Per ciò che attiene il mondo del volontariato, risulta un solo finanziamento nell’arco di tempo considerato[6].

In questi ultimi sei anni sono stati presentati complessivamente 39 progetti (vedi tab.3), ma non da tutte le amministrazioni nel cui territorio sono presenti i nomadi. Delle 15 aree interessate da questa presenza solo 10 amministrazioni comunali hanno presentato delle proposte progettuali e solo 9 di esse hanno ottenuto una risposta positiva, ma non su tutte le richieste di finanziamento: solo 2/3 di queste hanno infatti passato il vaglio della selezione in sede RAS e sono dunque 26 i progetti che hanno ottenuto un riconoscimento finanziario anche se, come vedremo in seguito, non della stessa cifra richiesta in partenza.

Ma, come è ampiamente evidente dalla tabella 3, ottenere un finanziamento sulla carta non significa poi vederne automaticamente eseguita la spesa sul territorio del beneficiario: in molti casi (10 per l’esattezza) i progetti proposti dall’ente comunale sono stati ritenuti degni di attenzione, finanziati ma poi non spesi a livello locale o, in altri casi (4) spesi solo parzialmente.

Tab.3 – Numero di finanziamenti richiesti, ottenuti, ottenuti e non spesi, spesi parzialmente (1997-2002)

Fonte: Ns. Elaborazioni su dati Ass. Igiene e Sanità e diversi Enti Locali

Alla fine, questa fredda e triste contabilità ci racconta che solo 12 progetti hanno seguito il normale iter previsto: presentazione - finanziamento - spesa finale: meno della metà dei progetti finanziati e solo il 30% di quelli presentati. Questa realtà tocca, più o meno, quasi tutte le amministrazioni coinvolte: accade dunque che nella stragrande maggioranza dei casi, al di là della debole portata di iniziativa delle amministrazioni comunali nel proporre progetti a favore del mondo nomade, anche nel caso in cui il progetto venga finanziato in seguito accade che, o viene abbandonata la realizzazione concreta (l’iniziativa muore prima di nascere), o il progetto viene ridimensionato in relazione alla cifra effettivamente elargita dalla RAS (in media nettamente inferiore rispetto a quella proposta dalle amministrazioni in base al progetto allegato) o la realizzazione viene rallentata e diluita nel tempo. Dunque, poche proposte, pochissime finanziate e ancora meno effettivamente attuate.

Tab.4 – Finanziamenti richiesti, ottenuti, non spesi, effettivamente spesi (in mil. di vecchie lire;1997-2002)

Fonte: Ns. Elaborazioni su dati Ass. Igiene e Sanità e diversi Enti Locali

 Se poi si rivolge l’attenzione alle cifre (tab.4), la situazione si fa ancora più “drammatica”. Come è stato possibile ricostruire, lo stanziamento complessivo di fondi previsto per questi ultimi sei anni è stato di 4 miliardi e 200 milioni di vecchie lire (vedi tab.2), una cifra sicuramente inferiore ai quasi 7 miliardi di finanziamenti richiesti dagli enti locali nello stesso periodo. Questo spiegherebbe il ridimensionamento delle cifre poi elargite deciso dall’amministrazione regionale anche se, alla fine, la riduzione è stata superiore di oltre un miliardo rispetto alle somme potenzialmente disponibili. Questo è il risultato del diverso “affollamento” temporale delle richieste di finanziamento: in certi anni gli enti locali hanno richiesto somme evidentemente superiori alle concrete possibilità economiche presenti nel budget previsto dalla RAS, in altri anni le richieste sono state economicamente inferiori alle stesse possibilità di budget.

Ma, a nostro parere, il dato più “preoccupante” sta nella differenza finanziaria tra ciò che le amministrazioni comunali sono riuscite ad ottenere e ciò che sono riuscite effettivamente a spendere: dalla tab.4 è evidente che, a fronte dei 3 miliardi e più di 100 milioni ottenuti, la capacità di spesa è stata solo di 1 miliardo e 300 milioni, con una perdita di danari di oltre 1 miliardo e 700 milioni. Quindi solo una piccola parte dei finanziamenti ottenuti sono stati spesi, mentre quasi il 60% sono stati definitivamente persi. Progettualità, intelligenze, energie e speranze, pur avendo avuto un riscontro positivo in sede di valutazione regionale,  pur avendo ottenuto un finanziamento, si perdono, svaniscono nel nulla. Alghero, Carbonia, Selargius non spendono il 100% di quanto ottenuto; Ghilarza, San Nicolò d’Arcidano e Sassari più del 60%; Porto Torres quasi la metà del finanziamento ottenuto.

Un altro elemento connesso alla mancata concretizzazione del progetto è invece il problema del ridimensionamento del budget proposto dagli enti locali: spesso il progetto iniziale è completamente stravolto da quest’opera di tagli ad opera della RAS. Di fronte alla prospettiva di rivedere l’intero progetto o parti consistenti dello stesso, e messi di fronte alla dura evidenza delle cifre effettivamente disponibili, diverse amministrazioni comunali hanno abbandonato il progetto. L’azione di taglio, spesso consistente, come si vedrà tra breve, pone poi il problema della efficacia dell’intervento attuato; è un problema di qualità del servizio che può essere messo meglio in rilievo solo con una ricerca ad hoc, e a cui noi, per il momento, dedichiamo solo queste due righe. In che prospettiva di lavoro si pone un operatore sociale o anche l’assessorato ai lavori pubblici di un ente locale quando il respiro della sua idea iniziale è stata ridimensionata fortemente nel budget messo a disposizione? Che margini di manovra rimangono spesso al di là della capacità di arrangiarsi quando questa non è sorretta da una duratura e spesso interessata volontà di fare per i nomadi?

4.4 Le tipologie dei progetti finanziati

Nella nostra ricognizione è stato possibile anche ricostruire le tipologie dei progetti per cui è stato chiesto e ottenuto il finanziamento.

 Tab.5 - Le tipologie dei progetti finanziati (in mil. di vecchie lire – 1997-2002)

Fonte: Idem

 Anche se la tabella considera solo dati aggregati, già a questo livello di analisi è possibile fare qualche considerazione utile: innanzitutto sulla direzione del flusso dei finanziamenti. E’ dunque evidente che la maggior parte delle richieste si orienta verso la costruzione e/o la manutenzione del campo sosta: circa il 72% dell’intera cifra richiesta è per questo tipo di attività. Dunque tutte le iniziative di socializzazione, scolarizzazione per minori, gli interventi socio-professionali ed educativi per gli adulti, ma anche la formazione professionale e le manifestazioni culturali a sostegno delle peculiarità zingare appaiono fortemente minoritarie in partenza. Ma questo svantaggio cresce in uscita, ovvero dopo le decisioni di ripartizione effettuate dalla RAS: i finanziamenti ottenuti per la costruzione del campo sosta e la manutenzione dello stesso assommano quasi l’80% degli stanziamenti ottenuti dalle amministrazioni e lo spazio per le altre attività viene dunque ulteriormente compresse.

Ma, l’elemento curioso è che circa 1071 milioni dei 3104 ottenuti dalle amministrazioni non sono stati spesi, e sono proprio quei danari che servivano per la costruzione dei campi sosta (Alghero, Carbonia, Porto Torres, San Nicolò d’Arcidano): di fatto, questa cifra dedicata ai campi sosta rappresenta più del 60% dell’intera somma ottenuta ma non spesa e circa il 35% dello stanziamento totale effettuato.

Insomma, la RAS premia i progetti che vertono sui campi sosta, ma sono proprio questi progetti, pur massimamente finanziati, a non venire concretizzati, visto che le amministrazioni pur avendo i danari non li spendono. Così, mentre i finanziamenti destinati alla costruzione e alla gestione dei campi sosta o transito languono nelle casse regionali in attesa di qualche segnale di sveglia da parte degli amministratori comunali (segnale che non è mai arrivato), le altre attività di importanza primaria per la popolazione zingara si trovano letteralmente senza benzina, penalizzate due volte:la prima, dalla decisione di squilibrio nella ripartizione dei fondi da parte della RAS, la seconda nella incapacità di spesa degli stessi fondi a livello locale.

5. Perché non si spendono i soldi?

Una situazione siffatta stimola, come è ovvio, una serie di interrogativi sulle cause di difficoltà di spesa di tali danari. Basterebbe infatti il buon senso a far scattare questa domanda: ma perché, pur in presenza di finanziamenti, a volte consistenti, non si riesce a spenderli?

A nostro avviso, evidentemente in modo schematico, si possono ravvedere due livelli di analisi: il primo al livello RAS  e il secondo al livello locale.

L’impossibilità di spendere dei danari è apparsa, nella nostra ricognizione, un fatto abbastanza evidente nel caso in cui chi è beneficiario di finanziamento non sia a conoscenza di questo status; insomma, non sa di essere in possesso delle cifre che aveva chiesto alla RAS (pur se, a volte, ridimensionate). Questa situazione è l’esito di un buco nelle procedure organizzative regionali di attribuzione dei fondi. Sintetizzando enormemente, dopo aver presentato il progetto, l’ente locale lascia che la pratica segua la sua strada a livello regionale, tale processo si distingue nelle seguenti fasi: presso l’Assessorato all’Igiene e Sanità – una volta recepite tutte le proposte per l’anno di riferimento – si attiva l’istruttoria delle richieste. E’ in tale sede che si attua il programma di riparto delle somme stanziate: un gruppo di lavoro analizza i progetti e le proposte e, sulla base delle disponibilità di bilancio (che, come abbiamo visto in precedenza, variano di anno in anno), sulla base delle richieste degli anni precedenti e, last but not least, sulla base di criteri di determinazione politica, il gruppo presenta un programma di spesa alla Giunta. Solitamente la Giunta si fida del parere tecnico e, solitamente appunto, approva il programma impegnando le somme con una Delibera.

Il flusso non si ferma qui: infatti, se il progetto riguarda la costruzione del campo sosta, la legge prevede che il proponente (ente locale) presenti un progetto dettagliato. E qui sta il punto, perché qualcuno interno alla RAS, deve proprio comunicare all’ente locale l’avvenuta decisione della Giunta e la richiesta del progetto dettagliato per la costruzione del campo. Se ciò avviene, e l’Ente locale risponde positivamente e nei giusti tempi inviando il progetto dettagliato all’Assessorato all’Igiene e Sanità, il responsabile del settore prepara il Decreto il quale, in maniera definitiva, da il via libera agli enti locali per l’acquisizione e la spesa dei finanziamenti. Anche l’avvenuta decretazione va comunicata agli enti locali. E’ solo a questo punto che l’intero flusso procedurale e, soprattutto, l’intero flusso di informazioni ha toccato tutti gli attori e il processo di costruzione delle premesse burocratico-procedurali per la spesa può dirsi concluso.

Ciò che abbiamo potuto riscontrare, è che, in diversi casi (e proprio per i progetti le cui cifre erano consistenti, come quelle per la costruzione del campo sosta), pur in presenza di delibera, i responsabili della RAS non hanno fatto comunicazione e richiesta agli enti locali del progetto dettagliato; oppure, pur in presenza di delibera e decreto, gli stessi responsabili non hanno fatto comunicazione di avvenuto finanziamento agli enti locali che, in questo caso come nel primo, sono rimasti all’oscuro dell’avvenuto riconoscimento finanziario delle loro precedenti proposte progettuali.

Le motivazioni che si possono addurre alla mancata comunicazione, a questo intoppo procedurale, sono, come è ovvio, diverse: impreparazione professionale, incuria, semplice sbadataggine (…!), ma non vogliamo entrare per ora nel merito della faccenda: a noi premeva illustrare il meccanismo procedurale che, a questo livello, impedisce la spesa di danari già stanziati.

Esiste, però, un’altra responsabilità – quella comunale, questa volta  - che impedisce la “chiusura del cerchio”: è accaduto infatti che, pur in presenza di delibera, decreto e comunicazione agli enti locali dell’avvenuta deliberazione e decretazione con seguente richiesta di progetto dettagliato, il comune abbia, anche qui per le più diverse ragioni, arenato il processo, non presentando il dovuto progetto dettagliato e perdendo così la possibilità di spendere danari presenti e di cui, questa volta sì, si conosceva l’esistenza.

Se nel primo caso si può anche rimproverare all’ente locale una “mancanza di interesse” per i progetti presentati (nessuno si attiva in relazione alla Ras per chiedere notizie in merito alle richieste effettuate; domande tipo: che fine ha fatto quel progetto? È stato finanziato? Se no, per quali motivi? E così via, in una sequenza classica di domande che costituiscono la base per qualsiasi procedura di autovalutazione e monitoraggio interno che, evidentemente, spesso non è patrimonio dell’ente locale), in questo caso il buco procedurale appare di diretta responsabilità dell’ente locale. Anche in questa circostanza, le motivazioni che costruiscono il mosaico del perché ciò accade sono molteplici: si va dal cambio di giunta nel periodo che intercorre tra la presentazione del progetto e l’avvenuta comunicazione della decretazione, all’assenza o sostituzione del tecnico che in precedenza aveva predisposto il progetto iniziale, alle difficoltà di rivisitazione del progetto relativamente ai tagli finanziari effettuati a livello regionale (con l’attribuzione di una somma spesso di gran lunga minore di quanto richiesto inizialmente); è infine possibile che, in ragione delle limitate risorse umane interne, l’ente locale decida di “riordinare” la gerarchia degli impegni, mettendo agli ultimi posti quelli dedicati alla popolazione nomade.

Qualche conclusione

Abbiamo potuto constatare, in questa brevissima e parziale ricostruzione delle applicazioni della legge Tiziana negli ultimi sei anni, come la somma dei problemi e delle difficoltà sia spesso superiore a quella dei successi. Ci siamo soffermati poco su questi ultimi, come non siamo entrati nel merito, né era possibile visto lo spazio ridotto, della qualità dei progetti che hanno trovato il finanziamento e sono stati implementati fino alla spesa di tutti i danari. Né, d’altronde, siamo entrati nel merito della qualità dei risultati dei progetti finanziati né di quelli che sono stati portati a termine. Domande del tipo, quali le ricadute sulla popolazione nomade, quali le migliorie nella vita quotidiana degli zingari e nelle relazioni con i gagé, quali l’aumento di conoscenza presso i gagé delle usanze, dei costumi, della mentalità zingara e, soprattutto, quale la consapevolezza delle difficilissime condizioni di vita dei nomadi, sono state determinate dall’avvio dei progetti finanziati con la legge Tiziana?

In questo contributo abbiamo semplicemente - e un po’ ragionieristicamente - fatto i conti. Tutto sommato, il quadro che emerge non è esaltante: rispetto alle somme potenzialmente disponibili, solo un terzo sono state effettivamente spese, quasi la metà sono state ottenute grazie agli sforzi progettuali delle sole amministrazioni comunali, ma poi sono andati persi e non utilizzati per diversi motivi, con un evidente spreco di risorse e energie. Questo spreco si è concentrato soprattutto sui progetti più finanziati in partenza, cioè sulla costruzione dei campi sosta, lasciando così infine scoperte entrambe le aree fondamentali: il tetto e tutto ciò che attiene alla socialità, all’educazione, al lavoro, e ciò proprio perché il tetto doveva essere costruito e invece ciò non è stato.