LEGGI E STRUMENTI URBANISTICII piani comunali
L’attribuzione al livello provinciale delle scelte strutturali di pertinenza dell’area vasta; non evita necessariamente di riproporre alla scala comunale la distinzione fra piano direttore e piano d’intervento. È però vero che, una volta definite le scelte strutturali a scala provinciale, non tutti i comuni presenteranno la stretta necessità d’un piano direttore, potendo invece moltissimi affidare le proprie necessità di trasformazione ad un più semplice piano di intervento. Non si equivochi però la distinzione fra i due tipi di piano comunale, confondendola con quelle di cui alla legge urbanistica del 1942 fra piano regolatore e programma di fabbricazione, ovvero tra piano regolatore generale e piano particolareggiato. Infatti nella legge n. 1150/1942 il piano regolatore è allo stesso tempo piano direttore e piano d’intervento: presenta insieme contenuti strutturali di medio periodo e vincoli espropriativi immediatamente cogenti. E ciò spiega anche perché, una volta fallita la riforma urbanistica generale, il carattere direttore del piano comunale sia stato progressivamente trasformato in senso attuativo: guadagnando in operatività, ma perdendo in flessibilità.
La contraddizione fra operatività e flessibilità è però esplosa in termini squisitamente giuridici, sul tema della indennizzabilità dei vincoli espropriativi; non risolta, prima dalla mancata riforma urbanistica del 1963 e successivamente dalla tentata separazione del diritto di proprietà dal diritto di edificazione della legge n. 10/1977. Dividere la pianificazione comunale in un primo strumento di tipo strutturale e a carattere direttore (spesso sostituito dal piano di area vasta), e in un secondo strumento di tipo attuativo (indispensabile per tutti i comuni) con caratteristiche d’intervento diretto, potrà dare un contributo notevole a superare l’annosa incostituzionalità dell’urbanistica italiana.
Il Piano comunale strutturale, strumento urbanistico obbligatorio soltanto per i comuni indicati dal Piano territoriale provinciale, sarà dunque un piano a carattere strutturale e direttore, con il compito di definire lo scenario relativo alle politiche e alle grandi scelte previste sul territorio per il medio periodo: piano comunale che, oltre a confermare o a proporre di modificare le scelte strutturali già indicate dal Piano territoriale provinciale, aggiungerà quelle proprie del livello comunale. L’amministrazione comunale, nella prima parte del proprio mandato, potrà sottoporre a verifica il Piano comunale strutturale e potrà modificarlo una sola volta, e in modo organico. Rispetto alla attuale procedura delle osservazioni e controdeduzioni, che di fatto fa emergere solo interessi individuali, dovranno comunque essere privilegiate forme di partecipazione che permettano l’espressione degli interessi diffusi. I tempi d’adozione da parte del Comune e d’approvazione da parte della Provincia saranno drasticamente ridotti dalla partecipazione di quest’ultima fin dal momento della formazione.
I contenuti urbanistici del Piano comunale strutturale resteranno quelli tradizionali, relativi al sistema degli insediamenti (residenziali, industriali e terziari) e dei servizi (attrezzature puntuali, infrastrutture a rete e verde pubblico); a questi si aggiungeranno i nuovi contenuti relativi al sistema ambientale, in particolare quelli relativi alla attuazione del Piano territoriale provinciale per quanto riguarda il paesaggio, la rigenerazione fisiologica del tessuto urbano e territoriale, il sistema idrogeologico e lo smaltimento dei rifiuti. La definizione cartografica delle previsioni del Piano comunale strutturale sarà quella necessaria a individuare correttamente le scelte strategiche del piano stesso.
Le previsioni del Piano comunale strutturale saranno direttamente cogenti e incidenti soltanto per quanto riguarda i vincoli paesistico-ambientali, che la giurisprudenza ha sempre considerato validi a tempo indeterminato. Tutte le altre previsioni di contenuto urbanistico e ambientale diventeranno invece cogenti nel tempo soltanto per tramite dei successivi Piani comunali operativi, ovvero per effetto dell’approvazione dei progetti esecutivi individuati dal piano stesso (infrastrutture, grandi attrezzature).
Il Piano comunale operativo sarà invece strumento urbanistico obbligatorio per tutti i comuni, i quali, in caso di inadempienza, saranno sostituiti dalla Provincia; i suoi contenuti urbanistici e ambientali corrispondenti per materia, ma non per modalità di trattazione a quelli del Piano comunale strutturale, saranno quelli relativi a tutti e soli gli interventi pubblici e privati da realizzare nel corso d’un mandato amministrativo. La formazione del Piano comunale operativo, in presenza del Piano comunale strutturale, sarà l’occasione per il Comune di proporre eventuali modificazioni a quest’ultimo. L’istituzione del Piano comunale operativo supera in sostanza l’obiezione di incostituzionalità relativa ai vincoli urbanistici; questi infatti - pubblici o privati - soltanto con il Piano comunale operativo diventano tutti direttamente esecutivi e dovranno essere effettivamente realizzati nel corso del mandato amministrativo. Ma soprattutto il Piano comunale operativo, che riassorbe le finalità del Programma pluriennale d’attuazione, impegna in modo in modo formale la politica urbanistica e ambientale di un intero mandato amministrativo, consentendo al bilancio urbanistico-ambientale consuntivo, obbligatorio a fine mandato, una totale verifica delle proposte inizialmente formulate. E non a caso un piano di questo tipo viene già e da più parti definito il “piano del Sindaco”.
In assenza del Piano comunale strutturale, il Piano comunale operativo desume la sua strategia urbanistica e ambientale direttamente dal Piano territoriale provinciale. La formazione del Piano comunale operativo - sostenuta dal sistema dell’informazione territoriale costantemente aggiornato - dovrà essere in ogni caso completata entro breve tempo dall’inizio del mandato amministrativo: a tale scopo, il Comune formula e raccoglie i programmi pubblici dei diversi enti e livelli, e vaglia le richieste d’intervento degli operatori privati ai fini della loro inclusione nel piano, dispone anche il programma finanziario per gli eventuali espropri previsti e per le opere pubbliche da realizzare, nonché il programma degli oneri di urbanizzazione e delle cessioni risultanti dagli interventi privati. Il Piano comunale operativo definisce infine il programma degli interventi, distinguendo quelli previsti attraverso piani attuativi o attraverso concessioni esecutive.
Le procedure di formazione del Piano comunale operativo dovranno essere improntate alla massima trasparenza, non solo dimostrando la coerenza del suo contenuto con il Piano strutturale (comunale o provinciale), ma anche esplicitando la natura perequativa delle proposte di intervento degli operatori privati accettate dal Comune, e verificando la fattibilità complessiva del piano.
Il meccanismo attuativo sarà infatti ridotto a due sole forme di intervento. La pletora di piani urbanistici esecutivi serve ormai soltanto ad aggirare le regole generali, a complicare gli interventi degli operatori e a moltiplicare la burocrazia. Saranno allora tutti ridotti ad un solo piano attuativo, promosso indifferentemente dal Comune, da altro ente pubblico o da privati, uguale per l’edilizia residenziale pubblica o per gli insediamenti produttivi e terziari, per le nuove costruzioni o per il recupero dell’esistente; tutti ugualmente sottoposti agli stessi oneri di cessione d’area, di pagamento di contributi, di eventuale esproprio. La maggiore o minore valenza sociale dell’intervento non sembra una buona ragione per ridurre i servizi, tagliando oneri, contributi o cessione di aree, e neppure per aumentare o abbassare l’indennità di esproprio: la socialità di un intervento andrà interamente garantita dall’operatore pubblico che lo realizza. Nello stesso tempo non potranno esserci piani attuativi capaci di modificare la disciplina urbanistica vigente: che sarà modificabile nelle sedi, nei tempi e nei modi previsti e validi per qualunque intervento.
L’approvazione dei Piani comunali strutturali è di competenza provinciale e le relative istruttorie saranno svolte da appositi organi tecnici del Consiglio provinciale, al quale spettano le pronunce definitive. Il Piano comunale operativo (che sia o meno in presenza del Piano comunale strutturale) è approvato - con procedure garantiste degli interessi privati e collettivi, ma drasticamente accelerate - dal Consiglio comunale. La Provincia riceverà il piano dopo l’adozione e potrà formulare - in tempi contenuti - osservazioni in merito alla coerenza con il piano strutturale ed eventuali richieste di modifica. Quanto alle concessioni esecutive saranno anche queste di un solo tipo, riguardino un edificio urbano, una strada provinciale o un’opera di risanamento ambientale. Mentre per gli interventi di manutenzione e le opere minori l’attuale disciplina autorizzativa dovrà essere rivista e resa coerente a finalità di certezza del diritto, di semplicità e rapidità delle procedure, ma anche e soprattutto di qualità degli interventi. Nel quadro decentrato, ma più efficiente, predisposto per il meccanismo attuativo, sarà utile attribuire alla giunta comunale l’approvazione dei piani attuativi trasferendo ai funzionari comunali competenti il rilascio delle concessioni esecutive.